摘要：PPP新机制出台后，新的政府与社会资本合作项目将全部采取特许经营模式实施，按照新机制要求执行。随着相关配套文件陆续出台，为特许经营项目的规范实施、阳光运行奠定了制度基础，未来特许经营项目将呈现市场化发展、透明化管理、专业化运营等特点。

一、 引言

PPP实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题，其中最大的问题就是地方政府隐性债务的膨胀和失控，同时还存在政企定位不清、项目属性不清、短期行为突出等问题。2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），政府和社会资本合作迎来“新机制”。PPP新机制的出台具有里程碑式的意义。

（1）进一步深化基础设施投融资体制改革，拓宽民间投资空间。

新机制明确了政府和社会资本合作领域及要求，对于社会资本方单独投资的项目，按照企业投资项目进行管理并履行相关手续，进一步确立了企业投资主体地位；新机制要求建立常态化信息化披露机制以及支持创新项目实施方式等内容，进一步深化了我国基础设施投融资体制改革。与此同时，新机制对于吸引民间资本参与基础设施建设运营，拓宽民间投资空间提供了政策支持。

（2）充分发挥市场配置资源的决定性作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平。

新机制下PPP特许经营将聚焦使用者付费项目并全部采用特许经营模式，有利于形成更好的市场环境。坚持初衷，回归本源，最大程度的鼓励民营企业参与政府和社会资本合作项目，充发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时也更好的发挥政府的作用，在有为政府和有效市场的双重机制下，新机制对于提高基础设施和公用事业项目的建设运营水平具有推动作用。

（3）坚决遏制新增地方政府隐性债务，防范系统性、区域性金融风险。

“严控新增隐性债务”、“制定实施一揽子化债方案”、“建立防范化解地方债务风险长效机制”、“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”等是2023年度我国防范化解地方债务的总基调。在当前形势下，PPP新机制通过聚集使用者付费，对于坚决遏制新增地方政府隐性债务、防范系统性、区域性金融风险具有积极的作用。

二、 特许经营的内涵

本文所称的特许经营，是指在公共基础设施和服务领域广泛应用的一种项目运作模式或机制。根据新近出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令）（以下简称“六部委第17号令”）的相关规定，这里的特许经营是指“政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。在我国，公共基础设施和公用事业特许经营的本质要求是通过引入市场竞争机制，鼓励市场主体参与项目建设和运营，提高基础设施和公共服务事业的运营效率。

PPP，即政府和社会资本合作，是一种政府和私人部门合作的模式，其主要特点是风险分担、资金筹集以及效率提升，从国际经验上看，PPP包括两种主要模式：一是以法国为代表的基于使用者付费的特许经营模式，二是以英国为代表的基于政府付费的私人融资计划（PFI）模式；BOT及其各种衍生形式则为PPP的具体实施方式。

从内涵而言，特许经营也是PPP特别是广义PPP的一种具体模式，主要特点是以使用者付费为主，但并不排除政府补贴，特别是运营期补贴。PPP新机制出台后，政府与社会资本合作项目将全部采用特许经营模式。

三、 特许经营相关政策文件及其演变

2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），首次提出政府特许经营制度。

2004年，为加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号）（以下简称“办法”）。《办法》规定，“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业实施特许经营适用本《办法》”。这些行业的特点主要是市场化程度高，经营性强，一般可以通过市场机制得到补偿，能够通过特许经营的方式，达到投资主体多元化和提高运行效率的目的。《办法》允许通过政府授权的方式选择特许经营者，并通过协议界定当事人双方的权利和责任。该《办法》是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章，对于我国市政公用行业市场化具有重要意义和作用。

2013年，党的十八届三中全会明确要求“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”、“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。

2015年，国家发改委等六部委令25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“25号文”）出台并实施，25号文明确了特许经营项目适用范围、确定原则、实施过程以及项目监督管理等内容，它是我国投资领域的重要改革和制度创新。同时期PPP相关政策文件陆续出台，为PPP在全国范围内的推广提供政策支持。因此，25号文在某种程度可以看作是推进PPP模式的重要制度设计及配套制度。但是在PPP新机制出台之前，PPP的范围和内容更为宽泛，它既包括了特许经营，同时又包括了股权合作以及政府购买等多种形式。

与此同时，其他的相关法律法规及政策文件对于特许经营的实施也提出了细则要求，如《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第613号）第九条规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标。此项规定对PPP及特许经营项目在实施过程中“两标并一标”提供了法律依据。

2021年6月市场监管总局等五部门发布《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号），其中第十三条“市场准入和退出标准”中明确未经公平竞争，不得授予经营者特许经营权，对特许经营项目市场竞争提出了公平公正的要求。

2023年11月发改委、财政部发布《<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），要求PPP项目全部采用特许经营模式。自此，PPP和特许经营合二为一，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，助推了特许经营在我国的新发展。

2024年，新机制相关配套文件陆续出台，进一步完善政府和社会资本特许经营项目制度设计和实施要求。1月，财政部印发《政府会计准则制度解释第7号》， 对新机制下政府和社会资本合作（PPP）相关会计处理作出了新的解释；3月，《国家发展改革委办公厅关于印发<政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）>的通知》（发改办投资〔2024〕227号）发布， PPP特许经营实施方案有了规范要求；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委2024年第17号令）出台，以新机制为核心，重新修订和解释了25号文； 4月10日，国家发展改革委依托全国投资项目在线审批监管平台，正式上线全国政府和社会资本合作项目信息系统。

四、 特许经营发展趋势浅析

（一） 市场化发展

1. 市场主导，政府严监管

从宏观政策来看，我国十四五发展规划纲要要求着力于实体经济，推动有效市场和有为政府更好结合，形成市场主导的投资内生增长机制；从国内经济形势来看，经济发展内动力不足，下行压力不断加大，市场化改革仍然是我国经济发展的主旋律。此次新机制要求聚焦使用者付费项目，也表明未来的PPP项目将更加注重市场化操作，以市场为主导，一方面可以减少对政府支持的依赖，另一方面推动我国公益性公共服务事业的市场化改革。但与此同时，公益性事业的特殊性要求政府必须加强监管，有为市场离不开有为政府，总体来说，未来PPP项目的实施将以为市场为主导，政府在合同履约、市场监管等方面发挥更重要的作用。

2. 民营企业成为特许经营参与主体

自改革开放以来，民营经济一直是支撑我国经济增长的主要力量，是市场经济的重要组成部分，民营经济发展乏力会导致市场经济的疲软，当前形势下，鼓励和激发民间投资活力是恢复经济有力举措。此次新机制对于支持民营企业参与基础设施和公用事业做出了明确的规定，制定了支持民营企业参与特许经营项目清单（2023年版本）、重新修订了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，六部委第17号令新增了保护特许经营者合法权益的相关规定。民营企业成为特许经营参与主体是未来市场化发展趋势的要求。

（二） 透明化管理

从决策过程来看，未来对PPP特许经营的审核将更为严格，其合规性内容审核包括：①项目是否有足够维持自身财务能力的使用者付费；②采用的合作模式是否合规；③项目风险分担是否合理；④政府采购是否公开、程序合法合规；⑤特许经营者的选择是否合格等。根据新机制的要求，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任是项目合规性的核心要求。

从执行和监管过程来看，合规性内容包括立项手续是否齐全、前期工作完成是否准备充分、特许经营协议的签订是否合法等；根据PPP新机制的要求，政府应加强对特许经营项目运营评价以及加强常态化的信息披露机制，特许经营者应通过全国投资项目在线审批监管平台定期向社会公开披露项目相关信息，在项目准备实施阶段，应及时公布项目特许经营方案、采购文件、特许经营协议、采购结果通知等内容；项目进入运营期后应定期公布年度财务审计报告、运营计划、年度运营评价结果等项目信息。从总体要求及趋势来看，未来PPP项目的决策、执行和监管过程将更加透明，并且鼓励公众参与，以确保项目的公开、公平、公正以及阳光运行。

（三） 专业化运营

1. 鼓励技术创新和管理创新

技术创新和管理创新对于提高企业的经营能力和生产效率具有十分重要的作用，在复杂的社会竞争中，技术和管理创新有助于企业获得更好的发展空间。PPP新机制鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，并且由技术、管理创新带来的额外收益归特许经营者所有。基于特许经营的长期限特征，特许经营者应通过管理、技术以及运营模式创新提升项目的可持续盈利能力。

2.对特许经营者运营能力提出更高的要求

追求短期工程收益、忽视项目长期运营是PPP项目运行过程中存在的主要问题之一，新机制出台后，再次强调要“切实加强运营监管”，从长期来看，基于使用者付费的特许经营项目对社会资本的运营管理能力要求将更高，因此，对于特许经营者来说，如何兼顾项目的社会公共效益与项目盈利，提升项目综合运营能力是其需要解决的重要问题。

3.合理的风险分担机制

对特许经营可能存在的风险进行合理控制和合理分担是项目运作实施的关键，在新的特许经营模式下，政府和社会资本的合作将更加紧密，风险分配机制会趋于更加完善，特许经营将通过特许经营协议明确合作方的责权利关系，以确保公平性和有效性，并实现风险的合理分担。

综上，从整体发展趋势来看，特许经营实施未来将更趋于市场化、透明化以及专业化，目前已陆续出台的相关政策文件为PPP特许经营的实施奠定了基础，但如同我国的市场化改革，新的特许经营良性发展也不是一蹴而就的，需要市场的不断检验和完善，基于目前PPP实施仍存在诸多难题，PPP特许经营实施者及相关参与主体仍任重而道远。