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读三中全会《决定》,谈城投转型发展

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》已于2024年7月18日经中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过。值得注意的是,今年公报和《决定》发布相隔仅3天,时间之短,效率之高为近7届三中全会之最。《决定》共15个部分,60条分三大板块,一共提出了300多项有关进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要的改革举措。2万多字的决定稿,回答了当前市场和社会各届关注的方方面面的问题。

纵览《决定》全文,究其本质,这是一场以“创新、科技和安全”为内核的、针对我国经济、政治、社会等各领域体制机制的全面梳理和改革。作为十八届三中全会的延续和深化,三百多项改革举措中,有的是对过去改革举措的完善和提升,有的是根据实践需要和试点探索新提出的改革举措。

国资国企改革一直以来是我国经济体制改革的重要组成部分。《决定》将国有企业改革纳入全面深化改革、推进中国式现代化的全局,提出了根本的发展方向和改革任务,对于新时代国资国企的战略使命和改革重点、关键任务有明确要求,对于未来的国资国企改革,尤其是针对深入实施国有企业改革深化提升行动有极强的指引性。

笔者从事各地国资国企改革和地方融资平台(在本文中的称呼或以“地方城投”替代)转型发展咨询工作多年,在通篇系统学习《决定》的同时,自然会把更多的目光和精力聚焦在与国资国企改革,尤其是与地方融资平台转型发展相关或有关的表述上来。总结下来,首先,站在防范风险和坚守安全底线的角度,《决定》充分体现了融资平台改革转型的重要性和紧迫性,其次,从国资国企改革的视角,指明了融资平台转型发展的方向和侧重点,从有关推动经济高质量发展、完善城乡融资发展等相关论述为融资平台的改革转型和产业发展提供了指引和选择;最后,在系统全面的各领域体制机制设计上,诸如财税体制改革等重要方面,为融资平台的转型发展提供了支持和保障。

一、《决定》体现了融资平台改革转型的重要性和紧迫性

《决定》明确提出:“完善政府债务管理制度,建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制,加快地方融资平台改革转型。”在如此重要的文件中提出地方融资平台改革转型,这充分表明了国家对融资平台的高度重视,也充分凸显了融资平台改革转型的重要性和紧迫性。同时也将各级地方融资平台转型重任的完成时间点也定格了在2029年。

作为地方国资国企的重要组成部分,地方融资平台的转型发展事关地方国资国企改革的成效和成败。细读二十届三中全会《决定》,谈地方融资平台转型发展。地方融资平台转型始于国发【2014】43号文的出台,而国家从实质管控地方债务和规范融资平台发展的时间节点应该还要往前一点,可以追溯到国发【2010】19号文的发布。推进投融资平台公司市场化转型,剥离地方政府融资职能,是公共领域正确处理政府和市场关系、从源头上防范地方政府隐性债务风险的重要举措。多年来国家、省市区县等各个层面陆续出台有关国资国企改革和政府投融资体制改革等方面的政策文件,以希冀加快推进政府融资平台公司市场化转型发展,有效防范化解政府债务风险。《决定》再一次从风险防范和国家安全的角度,将融资平台的转型发展提到了一个前所未有的高度。

二、《决定》中有关国资国企改革方面的论述指明了融资平台改革转型的方向与发力点

从国企改革三年行动(2020-2022)到国企改革深化提升行动(2023-2025),国资国企改革在总结前期经验和成果的基础上不断走深走实。《决定》中对于国企改革的总体要求:一是明确核心和主业,国有资本和国有企业第一位是做强,第二位是做优,第三位才是做大,更加强调国有企业核心功能的发挥和主业的发展,二是对国有企业评价机制与核算方式调整,强调国有企业评价制度中加入“履行战略使命”,另外要开展国有经济的增加值核算。

《决定》提出“深化国资国企改革,完善管理监督体制机制,增强各有关管理部门战略协同,推进国有经济布局优化和结构调整,推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提升核心竞争力。”

区别其它国企,地方城投更多的作为区域基础设施和公共领域的投建运管主体、地区产业投资和发展的促进主体,在尽力追求政治责任、社会责任和经济责任高度统一的同时,由于所处城投这个行业的特殊属性(公益性和功能性),相较于提升核心竞争力这个目标,增强核心功能更应该放在首位。在增强核心功能方面,笔者判断地方城投的核心功能会随着时间的推移发生如下变化:一是传统基建投资功能会逐渐弱化,目光转向城市综合运营服务功能并不断深入;其次,无论是以突破融资政策限制为导向,还是随着国企改革的持续深化和必然要求,地方城投的产业投资功能会加快提升,进而在完善区域科技创新机制,更好促进现代化产业体系建设,以及更好的支撑国家战略安全方面的功能才会日益凸显。在提高核心竞争力方面,首当其中的是要提高各方面的效率,包括提高资产运营效率、提高资本运作效率、提高全员劳动生产率,提高科技产出效率等。

《决定》提出“进一步明晰不同类型国有企业功能定位,完善主责主业管理,明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中,向前瞻性战略性新兴产业集中。”

“三集中”原则,再一次压实了国企的肩上重担。在“分类管理”的国资监管原则之下,地方融资平台需明确在与城共生共荣,兜牢民计民生领域的功能定位和使命担当,以全域经营的理念重塑国资国企在地方经济社会发展中的价值和定位,围绕区域的比较优势和自身的优势资源拓展市场化业务,进一步理清国有资本的布局和国有企业的主业,通过推动区域内国资国企重组和区域外资源整合,实现“三集中”原则的见效落地。

《决定》提出“深化国有资本投资、运营公司改革。”

国有资本投资、运营公司改革即“两类公司”改革。两类公司这个概念的提出始于国发【2018】23号文件,文件全称为《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》。决策层旨在通过两类公司的组建和打造,实现传统国资监管部门对所属国有企业的双层管理架构,向国资监管机构-两类公司-所属国有企业的三层管理架构转变,以期形成以管资本为主的国有资本的授权经营体制,提高国有资本的运营效率和水平。《决定》中特别重申要深化国有资本投资、运营公司改革,首先是对过往有关两类公司改革举措实效的肯定,其次说明了很多地方在推进两类公司改革过程中存在流于形式、有组建框架无实质授权的现象和问题亟待解决。笔者认为,对于地方国有资本投资、运营公司而言,应以加强承接能力建设为前提,围绕全面健全现代公司法人治理结构重点发力,以明确、完善、可执行的改革方案为基础,与属地国资委进行沟通,在不违背授权框架的基础上取得操作层面的创新突破。

《决定》提出“建立国有企业履行战略使命评价制度,完善国有企业分类考核评价体系,开展国有经济增加值核算。”

这段有关国企考核的内容表述,对地方政府接下来进一步完善和优化对地方城投的考核具有极强的引领性和创新性。主要表现在战略使命评价这一重要词汇上。这从根本上决定了未来地方城投考核的导向,也就是地方城投绝不是纯粹的利润体,笔者认为这是对传统地方政府对城投企业负责人经营业绩考核侧重点的一种纠偏;二是地方城投首先是功能主体,承担着国家赋予的战略使命,需要体现国有企业的责任担当,这也就决定了未来对地方城投的考核必然是综合性的、功能优先的考核制度安排。但需要提醒的是,《决定》对国有企业战略使命评价的安排应该是建立在相应的制度之上,这显然是一项开创性的工作,需要多方协同、需要按照不同的功能定位对战略使命的指标进行落地分解,这本身就是一项改革任务。

此处的第二个重点词汇是分类考核。完善国有企业分类考核评价体系一直是国资监管机构推进的重点任务。分类考核按照“一业一策、一企一策”的原则,将共性考核指标和个性指标结合,综合考虑行业、业务、区域的不同,指标设置更精准、更科学,以发挥指挥棒作用引导企业高质量发展。笔者认为,在这一点上,《决定》无任何新意,更多的是对过往国企考核政策的重申和强调。

第三是国有经济增加值核算。2023年底国资委部署2024年央企工作任务时指出,要更加注重提升“增加值”、“功能价值”、“经济增加值”、“战略性新兴产业收入和增加值占比”和“品牌价值”等五个方面的价值。笔者理解,从营收、利润向增加值(VA)、经济增加值(EVA)等考核目标过渡,将会引导国有企业聚焦主业、扩大创新,有助于国有资产价值提升。传统的国有企业的业绩考核主要是以财务指标为主。比如“一利五率”,即利润总额、资产负债率、净资产收益率、全员劳动生产率、研发经费投入强度和营业现金比率。这种考核方式的转变是否适合当下不同区域的地方城投,也需要采取“分类管理,分类考核”的原则,切不可搞一刀切,切莫操之过急,适得其反。

三、《决定》中有关推动经济高质量发展、完善城乡融资发展等相关论述为融资平台的改革转型和产业发展提供了指引和选择。

《决定》提出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制。加强新领域新赛道制度供给,建立未来产业投入增长机制,完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业发展政策和治理体系,引导新兴产业健康有序发展。”

《决定》提出“加快构建数字经济体制机制,完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度。”

对于地方城投而言,应积极响应国家提出的发展新质生产力的正确决策和号召。这对传统地方城投而言,无疑是一场生存和发展方式的重大变革,但趋势不可逆转。笔者认为,主要从两个方面发力,一是积极推动传统产业的转型升级,大力发展数字经济和数字产业。积极推动传统产业向数字化、绿色化、智能化、高端化转型,促进人工智能、大数据等技术与业务全过程、全要素深度融合,利用数字技术对传统产业进行全方位、全链条改造,推动产业数字化,进而提升运营效率和竞争力。二是努力打造产业运营服务商。发挥地方城投在资本招商和产业招商等方面的核心功能和政策优势,构建服务战略性新兴产业,包括未来产业的全生命周期发展的产业投资培育体系,通过基金投资、并购重组、园区培育、产业协同、联合攻关等方式发展战略性新兴产业和未来产业。

《决定》提出“构建新型基础设施规划和标准体系,健全新型基础设施融合利用机制,推进传统基础设施数字化改造,拓宽多元化投融资渠道,健全重大基础设施建设协调机制”

作为城市治理现代性的重要路径,开展新型基础设施建设正体现着人类文明从工业化向信息化、智能化转型的必然趋势。新基建以新发展理念为引领,以技术创新为驱动,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新等基础设施体系。地方城投应充分结合所在城市治理现状和政策要求,提升传统基础设施水平,重点加强在交通、能源、水利、物流等领域的网络型基础设施建设;系统布局新型基础设施,围绕5G、人工职能、卫星互联网、数据中心、工业互联网平台、物联网平台等领域,开展新基建产业链的投资研发和建设。

《决定》提出“完善发展服务业体制机制。聚焦重点环节分领域推进生产性服务业高质量发展,发展产业互联网平台,破除跨地区经营行政壁垒,推进生产性服务业融合发展。”

按照国家统计局的《生产性服务业统计分类(2019)》,生产性服务业包括为生产活动提供的研发设计和其他技术服务,货物运输,通用航空生产,仓储和邮政快递服务,信息服务,金融服务,节能和环保服务,生产性租赁服务,商务服务,人力资源管理和职业教育培训服务,批发与贸易经纪代理服务,生产性支持服务,共十大类。

传统的地方城投,在过去的经济发展过程中,对当地的产业引进、产业布局、产业政策的制定和实施上具有引领和导向作用,建设了完善的产业基础设施、积累了丰富的产业客户资源。未来转型高质量发展的城投公司,可围绕本地的产业发展与建设,发展服务于本地优势产业的生产性服务业。

《决定》提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴,全面提高城乡规划、建设、治理融合水平,促进城乡要素平等交换、双向流动,缩小城乡差距,促进城乡共同发展。”;“建立可持续的城市更新模式和政策法规,加强地下综合管廊建设和老旧管线升级,深化城市安全韧性提升行动。” ;“必须坚持尽力而为、量力而行,加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。”

围绕乡村的主打产业、特色农业,发挥地方城投引领带动功能,统筹配置乡村产业、金融、土地、科技、人才资源等,推动一、二、三产业融合发展,从“输血式”帮扶转变为“造血式”合作。二是提高高质量民生服务。地方城投应加强在交通运输、城市更新、健康医疗、普惠性养老服务、保障性住房建设、供排水、垃圾分类处理等领域的投入和优化运营。

四、《决定》中有关健全宏观经济治理体系、健全和保障民生制度体系等相关论述为融资平台的改革转型提供支持和保障。

《决定》提出“建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制”。

以2023年7月24日中央政治局会议提出“有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案”为界,政策重心开始严重倾向严控债务一端,此后35号文等一系列文件出台,化债控债的力度更是空前严厉,甚至对重点风险地区(比如12个债务大省)的大部分基建投资采取了停建缓建的措施。因此,地方债务化解和债务长效机制将有效约束地方低效投资。

抑制或约束地方低效投资并不代表地方城市建设和经济发展止步不前。在这个过程中,一些具有一定收益性的项目可以通过专项债等广义财政机制提供融资支持,而在低效投资项目和具备收益性的项目之外还有一部分基础设施建设项目,这些项目虽不具备短期收益性,但具备长期正外部性,尤其是对于助力制造业和消费发展、统筹发展与安全有正外部性,而此前这类“接也不是,不接也不是”的项目多半是由地方城投承接投资建设或配套建设任务。

《决定》提出建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制,意味着过去以地方城投为投融资主体的加杠杆投资,将逐步转为以中央和地方政府的加杠杆投资,并投资于“国家重大战略实施和重点领域安全能力建设中”,这对地方城投而言无疑是一种松绑;同时也意味着央地财权事权的一种重大调整。笔者认为,超长期特别国债的发行将成为一种长效机制。结合当下的经济形势,通过负债投资拉动型经济增长模式仍会在很长一段时间内继续,只不过负债主体和投资方向都会有所调整,城投的角色将被重新定义,我国的地方政府债务状况也会逐渐走向乐观。

《决议》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”; “建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”;“提升市县财力同事权相匹配程度”;“加强财政资源和预算统筹,把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”;

财税体制改革的核心是完善中央和地方财权与事权的匹配,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。我们判断事权与支出责任的匹配,或更多表现为中央层面将集中统一谋划更多事权和支出责任,以减轻地方政府的支出义务和负担。操作上看,未来或通过超长期特别国债常态化发行,着力解决地方政府财力紧张和存量债务化解的问题,并且在资金分配上向财政弱资质的区域予以倾斜。分税制下,地方各级政府事权与财权倒挂,部分地区过度借债、或者过度依赖土地财政,这一现象在事权财权匹配度提升的情况下有望得到明显缓解。

《决定》提到“适当扩大地方税收管理权限”、“消费税征收环节后移并稳步下划地方”、“优化共享税分享比例”、“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税,授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”、“适当下沉部分非税收入管理权限”

税制改革方面,根据《决议》的有关部署,预计将增加地方自主财力,一方面拓展地方税源,适当扩大地方税收管理权限;另一方面,在于规范非税收入管理,适当下沉部分非税收入管理权限,由地方结合实际差别化管理。具体来看,有望稳步推进消费税征收环节后移并稳步下划地方,完善增值税留抵退税政策和抵扣链条,优化共享税分享比例。

无论是通过发行特别国债,或者是税收权利的下移,其实道理很简单,地方财政有钱了,现在城投的日子自然也就好过多了。

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