摘要：公共数据授权运营作为盘活国有数据资产的创新业态，是培育数据要素市场的关键突破口。目前国家层面尚未对公共数据授权运营模式做出统一规定，但各地政府积极探索实践，公共数据授权运营模式上呈现多元化的特点。本文主要聚焦在公共数据集中统一授权运营模式进行分析，并选取部分地区作为典型案例进行深度剖析。

一、引言

公共数据授权运营指政府（一般指县级以上人民政府）指定本级公共数据主管部门，按程序依法授权法人或非法人组织，对授权的公共数据进行加工处理，开发形成公共数据产品和服务，向社会提供并获取合理收益的行为。

目前国家层面尚未对公共数据授权运营模式做出统一规定，各地政府便以“数据二十条”、“三年计划”等重要文件的表述为理论和方向指引，积极探索公共数据授权运营工作。由于各地区在产业结构、数据资源禀赋、政策导向等方面存在差异，因此各地方政府选择的公共数据授权运营模式不尽相同，整体而言呈现多元化的特点。基于被授权主体所运营的公共数据的集中性和全面性，可以将运营模式分为三类：集中统一授权模式、分领域集中授权模式、场景式分散授权模式。本文主要聚焦在公共数据集中统一授权运营模式进行分析，并选取部分地区作为典型案例进行深度剖析。

二、公共数据集中统一授权模式概述

集中统一授权模式是指地方政府或地方数据管理部门将本地区所有公共数据授权给某一主体进行运营，该模式的代表地区有上海市、福建省、广州市、成都市等。在集中统一授权模式下，大致又可以分为两类：统一授权集中运营模式（平台公司整体授权模式）和分级授权模式。

（一）统一授权集中运营模式

统一授权集中运营模式，也可称为平台公司整体授权模式，比如上海。该模式下，一般将公共数据整体运营权授予地方国有独资企业（数据集团、大数据公司、城投公司等），由其作为公共数据授权运营的主要载体，承担公共数据开发利用工作。2022年9月，上海市政府办公厅授权上海数据集团有限公司作为公共数据授权运营主体对公共数据进行开发利用。

（二）分级授权模式

分级授权模式，即实行“运商分离”或“管运分离”策略，比如福建省、贵州省、成都市、扬州市等。该模式下主要由地方政府作为授权主体，统一先将公共数据整体运营权授予地方国有独资企业（数据集团、大数据公司、城投公司等），由其作为一级开发主体负责公共数据平台建设和运营，通过平台进行公共数据汇聚、存储、管理。而数据使用单位作为二级开发主体，申请对公共数据的开发利用。该模对一级、二级开发主体进行清晰的权责定位，分别负责公共数据初加工和深加工，形成“一级预处理，二级深加工”的合作模式。比如福建省数据管理局授权福建省大数据集团有限公司作为全省公共数据资源一级开发主体，数据管理局会同一级开发主体按照有关条件和应用场景选择二级开发主体，对二级开发主体的数据使用进行授权。

三、集中统一授权模式优劣势分析

目前，较大部分地区都采取了公共数据集中统一授权运营模式，在该种模式下：

（1）安全可信程度高。运营主体由政府组建或与政府关系密切，权威性较高；同时也便于数据管理部门对运营主体进行严格监管和审核，确保公共数据的安全性和隐私保护。

（2）利于公共数据统筹规划和协调。便于充分整合某一地区所有公共数据资源，并推动跨领域数据的联合调用，最大程度发挥公共数据价值，形成规模效应。

（3）避免国有资产流失。将公共数据资源视为国有资产资源授权地方国有企业运营，避免了由于公共数据权属未定而产生的社会争议或潜在的国有资产流失问题。

（4）引导和示范作用。目前数据要素市场属于新兴市场，盈利模式尚不清晰，集中统一授权地方国企开发利用，可以起到很好的引导和示范作用。

（5）对于统一授权集中运营模式，将公共数据集中授权单一主体负责开发利用，可能产生垄断风险，抑制市场竞争和创新活力；如何确保国有企业在运营过程中始终具有高效率，以及如何持续保障技术领先、持续推出有竞争力的数据产品、数据服务，是统一授权集中运营模式的一大挑战。

（6）而分级授权模式，在一定程度上兼顾了安全和运营效率。地方国企既受政府完全管控，面向政府提供数据服务，保障域内公共数据的安全，也能灵活应对二级市场需求，面向市场提供数据化公共服务。关键是能持续吸引公共数据市场第三方参与主体，活跃数据市场，提供有竞争力的数据产品、数据服务。

四、案例剖析：上海市

（一）公共数据授权运营相关政策

自2012年以来，上海市在全国率先探索公共数据资源开放工作。2018年1月，国家确定上海等五地开展公共信息资源开放试点工作。此后，上海市围绕公共数据资源的流通利用和市场化运营不断完善法律法规与政策制度框架，积极探索公共数据授权运营工作。

• 2021年7月29日，上海市发改委印发《上海市促进城市数字化转型的若干政策措施》（沪发改规范〔2021〕8号），2021年9月1日起实施。《措施》是上海数字化转型“1+3+1+1”制度体系的重要组成部分，提出要探索公共数据授权运营制度。

探索公共数据授权运营制度。依托市大数据资源平台,建设安全可信的数据开放利用环境,建立政府公共数据授权运营机制,建立完善多元化主体公平准入的运营体系,允许医疗、交通、金融等特定领域公共数据授权特定机构进行开发利用,健全授权、监管、定价等管理制度。探索按一定使用次数付费、弥补数据治理成本的公共数据使用机制。

• 2021年11月25日，上海市十五届人大常委会第三十七次会议表决通过《上海市数据条例》，自2022年1月1日起实施。《条例》提出要健全公共数据资源体系，明确上海市将统一规划公共数据授权运营平台。

本市建立公共数据授权运营机制，提高公共数据社会化开发利用水平。市政府办公厅应当组织制定公共数据授权运营管理办法，明确授权主体，授权条件、程序、数据范围，运营平台的服务和使用机制，运营行为规范，以及运营评价和退出情形等内容。市大数据中心应当根据公共数据授权运营管理办法对被授权运营主体实施日常监督管理。

被授权运营主体应当在授权范围内，依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境，实施数据开发利用，并提供数据产品和服务。市政府办公厅应当会同市网信等相关部门和数据专家委员会，对被授权运营主体规划的应用场景进行合规性和安全风险等评估。授权运营的数据涉及个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息的，处理该数据应当符合相关法律、法规的规定。市政府办公厅、市大数据中心、被授权运营主体等部门和单位，应当依法履行数据安全保护义务。

通过公共数据授权运营形成的数据产品和服务，可以依托公共数据运营平台进行交易撮合、合同签订、业务结算等；通过其他途径签订合同的，应当在公共数据运营平台备案。

• 2022年6月12日，上海市人民政府办公厅印发《上海市数字经济发展“十四五”规划》（沪府办发〔2022〕11号），《规划》旨在推动上海市数字产业化和产业数字化建设，指出要完善数据要素市场，挖掘公共数据价值，试点公共数据授权运营工作。

试点在医疗、交通等领域开展公共数据授权运营，探索试点公共数据资产凭证，深入挖掘公共数据价值。

落实《上海市数据条例》，加快出台市公共数据授权运营管理办法等配套文件，试点开展公共数据授权运营服务。

• 2022年12月31日，上海市经济信息化委、上海市互联网信息办公室印发《上海市公共数据开放实施细则》（沪经信规范〔2022〕12号），自2022年12月31日起施行。《细则》对公共数据的开放范围、开放机制、数据利用等方面进行细化、巩固与创新，提出要探索公共数据授权运营。

本市探索开展公共数据授权运营，鼓励相关主体面向社会提供公共数据深度加工、模型训练、系统开发、数据交付、安全保障等市场化服务。公共数据授权运营具体按照本市有关规定执行。

• 2023年7月22日，上海市人民政府办公厅印发《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》（沪府办发〔2023〕14号），旨在推动数据要素产业发展，提升数字经济质量。《方案》指出，要建立数据要素价值转化体系，创新数据产权范式，保障企业数据资源持有权、加工使用权、产品经营权，推动公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权。

（二）公共数据授权运营机制

1. 公共数据授权运营总体思路

上海市采用统一授权集中运营的公共数据运营模式，其具体运营思路如下：

（1）上海市政府办公厅组织并制定授权运营管理办法，明确授权条件、程序、数据范围，运营平台的服务和使用机制，运营行为规范，以及运营评价和退出情形等内容。同时，市政府办公厅作为授权主体，明确上海数据集团承担授权运营主体职责，后者获取全市公共数据运营权限。

（2）上海市大数据中心负责向上海数据集团提供上海市公共数据。

（3）上海市网信部门和数据专家委员会会同市政府办公厅对授权运营主体进行合规性与风险性的监督评估。

（4）上海数据集团作为公共数据授权运营主体，负责搭建、运营、维护授权运营平台，有权对公共数据进行加工处理并开发数据产品。

（5）数据需求方，即第三方公共数据使用主体可以与上海数据集团就公共数据的使用开发进行沟通并达成协议，依据协议规定对公共数据进行开发利用。

图1. 上海市公共数据授权运营机制

上海市成立上海数据集团并将公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据的统一授权、集中运营，是我国公共数据授权运营的一个创新举措，有利于将上海数据集团打造成为数据要素市场化配置核心载体，有利于上海市的公共数据和国企数据加速向上海数据集团的数据平台上汇聚、流通、开发利用，有利于保障公共数据和国企数据市场化运营安全底线。

2. 公共数据授权运营主体

2022年9月27日，上海市政府办公厅正式授权上海数据集团开展上海市公共数据运营业务，上海数据集团被授予公共数据加工权、数据产品和服务运营权以及平台运营权等。作为上海市公共数据授权运营主体，上海数据集团在授权范围内，依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境，实施数据开发利用，并提供数据产品和服务，以期以公共数据为牵引，加快实现公共数据、行业数据、社会数据资源的整合与布局。

在实行公共数据授权运营工作过程中，上海数据集团不仅负责数据运营平台搭建、技术支持和市场化运营，还获得授权基于运营平台进行公共数据产品和服务的研发利用，面向市场供给。同时，上海数据集团还可以进一步与第三方公共数据使用主体进行协商沟通并签署授权协议，后者根据协议获得的公共数据集自身通过合法方式采集的其他数据进行加工处理，开发形成数据产品并向社会提供有偿数据服务。

在公共数据授权运营平台与技术体系搭建方面，上海数据集团构建一体化城市数据支撑底座，即城市数据空间的关键基础设施——“天机·智信”平台，并依托“浦江数链”“数字信任”体系提供身份认证、访问控制、授权管理、安全审计、过程可追溯的关键技术能力，建立起兼顾数据归集、加工处理、计算管理、产品开发、场景应用和调度监管的数据基础设施，为数据运营、流通和交易等提供可靠的信任基础和安全保障。

在公共数据生态建设与产品开发方面，上海数据集团依托运营平台在数据产品化开发、注册、登记、评估等方面的功能，以公共数据授权运营为牵引，布局重点领域数据产品应用，融合开发企业数据、个人数据，提供数据治理咨询、解决方案、数据产品和数据信任安全等服务，目前已经聚集一批具有客户资源的垂直领域数据运营商，有助于激活公共数据运营生态，完善公共数据授权运营机制。在进行产品与服务开发时，上海数据集团将优先关注人工智能、医疗健康、科技金融、智慧司法、数字商贸、交通运输、智能制造、社会治理等领域。目前上海市已上线多款公共数据应用产品，涉及企业信用服务、普惠金融、企业风控、国际贸易真实性分析、群租房管理、社区停车管理等场景，其中金融风控类场景应用产品基于上海市工商、税务、社保、公积金、司法、经营状况等多维度数据进行开发，已被工商银行、建设银行等多家金融机构使用。

整体来看，上海市已初步建设完成“1+2+4+X”的公共数据整体架构体系。“1”是1个具有数据汇聚、存储、管理等功能的数据底座，“2”是2套数据生命周期管理，指建设数字信任和数据安全体系，为数据利用提供安全和运营支撑，“4”是四类数据开发服务工具，“X”是指支持X个数据价值场景的对外服务和发布。

（三）上海市数据集团有限公司简介

1. 公司发展沿革

上海数据集团是上海市委、市政府批准成立的以数据为核心业务的具有功能保障属性的市场竞争类企业，其历史沿革如下：

2022年5月23日，上海市政府正式批复同意组建上海数据集团有限公司；

2022年9月22日，上海数据集团注册成立；

2022年9月27日，市政府办公厅正式授权上海数据集团开展上海市公共数据运营业务；

2022年9月29日，上海数据集团正式揭牌；

2022年12月30日，上海市数字证书认证中心有限公司、上海亿通国际股份有限公司、上海市大数据股份有限公司、上海数据交易所有限公司等四家企业划转至上海数据集团；

2023年5月27日，上海数据集团金融科技有限公司成立；

2023年9月11日，上海市联合征信有限公司划转至上海数据集团；

2023年10月30日，“上数天机·智信”平台1.0上线运行；

上海数据集团注册资本50亿元，目前下属企业6家，参股企业2家。

图2. 上海数据集团股权结构图

2. 公司定位及主要业务

上海数据集团是上海市一体化城市大数据资源基础治理的支撑主体和公共数据授权运营主体，围绕数字产业化、产业数字化以及完善生态等方面进行布局，作为数据治理体系共建者、数据资源体系开拓者、数字经济发展引领者、数字政府建设推动者、国际数据合作先行者，致力于成为世界一流的数据要素型企业。

上海数据集团的职责有以下几个方面：承担推动数据交易流通，实现各类数据的融合治理、开发利用；负责主导上海市重点行业领域的数据产业投资与布局，成为数据领域关键技术的布局者；参与上海市重大数据基础设施的投资建设，成为关键设施平台的建设者和运营者。

上海数据集团业务包含四大板块：基石业务板块——数据基础设施服务，建设运营城市级数据基础设施，为城市数据畅通体系提供共性能力支撑；核心业务板块——数据运营服务，开拓数据资源化、数据产品化、数据资产化等服务，实现数字产业化，赋能产业数字化；重点业务板块——政企数字化服务，推动政府、企业等的数字化进程，促进公共数据、企业数据源头供给质量提升；拓展业务板块——数据生态发展服务，打造数据共同体，引领数据生态创新发展，推动数字经济做强做优做大。