前文以上海市为例对统一授权集中经营模式的公共数据授权运营制度进行了梳理和剖析，本文将以福建省和成都市为例，对分级授权模式进行分析。

五、案例剖析：福建省

（一）公共数据授权运营相关政策

自2016年以来，福建省出台多项政策文件，围绕公共数据权属、开放共享、开发利用和配套管理制度，为公共数据授权运营搭建制度框架。

• 2021年12月15日，福建省十三届人大常委会第三十次会议表决通过《福建省大数据发展条例》，2022年2月1日起施行。《条例》明确了福建省公共数据资源实行分级开发。

公共数据资源实行分级开发。省人民政府设立全省公共数据资源一级开发主体，承担公共数据汇聚治理、安全保障、开放开发、服务管理等具体支撑工作。设区的市人民政府可以根据需要设立本地区公共数据资源一级开发主体。

二级开发主体基于具体应用场景，需要获取一级开发主体汇聚治理的数据资源的，应当经大数据主管部门同意，并按要求使用数据，定期向大数据主管部门报告开发利用情况。二级开发主体包括公民、法人或者其他组织。

• 2022年7月20日，福建省数字福建建设领导小组办公室印发《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》（闽数字办〔2022〕6号），该办法建立了完整的公共数据资源开发管理制度机制，明确二级开发主体获取公共数据的方式、途径等，以及开发服务平台运营单位的职责。

平台运营单位应当根据数据提供单位和社会需求，按照有关规定和程序推进省统一开放平台和省、市开发服务平台技术升级、功能迭代和资源扩展，确保能力够用、服务好用。

平台运营单位应当按照相关规定开展省统一开放平台和省、市开发服务平台运维，建立健全运行维护管理制度，定期向同级大数据主管部门报告平台运行情况，确保平台安全可靠、稳定运行。

平台运营单位应当建立日志审计，形成数据资源开放开发行为的全程记录，做好数据备份。

平台运营单位应当建立数据纠错、质量管控支撑机制，强化技术支撑体系建设。

2023年9月30日，福建省人民政府办公厅印发《福建省一体化公共数据体系建设方案的通知》（闽政办〔2023〕29号），提出创新“管运分离、授权经营”的公共数据运营模式，要求建立健全公共数据资源开发有偿服务配套制度，明确运营机构的安全主体责任，加快推动公共数据资源价值开发。

（二）公共数据授权运营机制

1. 公共数据授权运营总体思路

福建省采取“管运分离、授权经营”的公共数据运营模式，具体运作思路如下：

（1）福建省委省政府具有本省公共数据所有权，由福建省数据管理局代为履行管理职责。

（2）福建省数据管理局作为授权主体，负责指导、监督和协调公共数据授权运营工作。

（3）福建省大数据集团有限公司（以下简称“福建大数据集团”）作为全省公共数据资源一级开发主体，承担公共数据汇聚治理、安全保障、开放开发、服务管理等具体支撑工作。

（4）数据使用单位基于应用场景，向福建大数据集团提出数据申请，数据管理局会同福建大数据集团按照有关条件和应用场景选择二级开发主体，对二级开发主体的数据使用进行授权。

图5.1 福建公共数据授权运营机制

2. 公共数据一级开发主体

福建省政府于2021年8月设立省级国有全资大数据企业福建省大数据集团作为全省公共数据资源一级开发主体，承担公共数据汇聚治理、安全保障、开放开发、服务管理等具体支撑工作。福建大数据集团于2022年3月设立福建大数据一级开发有限公司，由该公司具体承担全省公共数据资源一级开发主体，负责省级公共数据汇聚、共享、开放和安全，对政府提供数据共享等服务，对社会提供数据公共服务和数据授权通道服务。

在数据安全保障方面，福建大数据集团依循统一建设的思路，于2023年4月成立全资子公司——福建大数据信息安全建设运营有限公司，统筹全省数字政府安全一体化建设工作，负责为数字福建建设提供核心产业保障和技术支撑，构建“环境可控、风险可管、监管可达”的新一代网络、系统与数据安全体系。

在数据交易流通方面，福建大数据集团于2022年3月成立全资子公司——福建大数据交易有限公司，其主要任务是通过制定交易规则和搭建交易平台等服务，为交易双方提供高效率、可信赖的保障环境，实现数据交易规范化，降低数据流通风险

在公共数据授权运营平台建设方面，福建省公共数据运营体系和基础设施均由福建大数据集团统一建设、运营。目前，福建大数据集团在省一级已建成“三平台一中心（所）”的数字平台基础设施架构，分别包括汇聚共享平台、统一开放平台、开发服务平台和大数据交易所，统称为福建“一体化公共数据平台”。福建大数据集团不但承担了省级公共数据授权运营平台的建设和运营，其下设的10个市级子公司承担了省下辖10个市的公共数据授权运营平台。

总体而言，福建省已构建起“1+3+10”的全省公共数据运营体系。“1”是福建省大数据集团，“3”是福建大数据一级开发公司、福建大数据交易有限公司和福建大数据信息安全建设运营有限公司，“10”是在福州、厦门、莆田、泉州、漳州、龙岩、三明、南平、宁德等全部9个市和平潭综合实验区设立了福建省大数据集团地方公司。

3. 公共数据二级开发主体

在数据开发利用场景下，福建大数据集团（一级开发主体）作为技术支撑单位和市场化运作单位，并不具备数据的所有权。数据使用主体（二级开发主体）基于应用场景，申请获取一级开发主体汇聚治理的数据资源，具体流程为：

（1） 提出申请：数据使用主体按照最小必要原则，通过开发服务平台向福建省大数据集团提出公共数据开发申请，并提交具体开发方案，明确应用场景、开发类型、数据模型、使用时限等；

（2） 方案审批：福建省大数据集团将开发方案交由福建省数据管理局进行审核，福建省数据管理局按照“一模型一评估、一场景一授权”的原则，综合数源单位意见、专家意见，评估场景应用风险，对数据使用主体提交的开发方案进行审批；

（3）签订协议：审核通过后，由福建大数据集团与二级开发主体签订数据使用和安全保障协议，提供数据运维保障和技术支持；

（4） 加工流通：福建省大数据集团在数据开发利用平台的安全环境内，向使用主体提供“可用不可见”的数据服务，数据使用主体在安全环境内对公共数据进行加工利用，形成可上架的数据产品进入大数据交易中心流通。

2024年3月17日，福建大数据一级开发有限公司完成第一批公共数据开发服务商评定工作，经福建省数据管理局审查同意，认定长威信息科技发展股份有限公司、福建博思数字科技有限公司等16家单位为福建省公共数据开发服务商（第一批）。

（三）福建省大数据集团有限公司简介

福建大数据集团成立于2021年8月26日，注册资本100亿元，是全国率先成立的省级国有全资大数据企业，也是福建省委省政府坚持一张蓝图绘到底，深化“把数字福建建设作为基础性先导性工程”重大决策部署，是加快培育数据要素市场，进一步推进新时代数字福建建设的重要举措。

福建大数据集团定位为：省级电子政务公共平台和新建省级部门政务信息系统业主单位，负责建设和运维省级电子政务网络、云、平台等系统；全省公共数据资源一级开发主体，支撑打造全省一体化公共大数据体系；全省数字经济发展的市场化、专业化主体及主要投融资平台。

作为福建省数字经济发展的龙头企业，福建大数据集团将发挥引领支撑作用，积极参与全省数字产业化、产业数字化，助力福建省数字经济高质量发展，全力推进数字福建建设实现“数字化、网络化、智能化、服务化，以及高效能、高质量、高附加值、高成长性”的“四化四高”发展目标。

图5.2 福建大数据集团股权结构图

目前福建大数据集团由福建省国资委全资持股，拥有全资子公司19家，控股子公司6家，经营范围涵盖公共数据运营、数字政务建设、数字影视、数据交易、数据治理、数据产业投资等。

六、案例剖析：成都市

（一）公共数据授权运营相关政策

作为国内开展公共数据授权运营工作的先驱，成都市率先组建国资主体探索政府数据授权运营，率先出台公共数据授权运营管理办法并搭建和运营服务平台，在探索公共数据授权运营的“成都模式”同时，不断完善制度框架和政策体系。

• 2020年10月26日，成都市人民政府办公厅印发《成都市公共数据运营服务管理办法》（成办发〔2020〕93 号），为国内首份关于政府数据授权运营的专门政策文件，从制度层面明确了政府数据授权运营的实现机制。明确成都市建设集中统一的公共数据运营平台，实行公共数据的两级开发制度。

公共数据运营服务平台实施集约化建设,除经市政府授权的公共数据运营服务单位搭建的公共数据运营服务平台外,原则上不再新建独立的运营渠道。已经建成的运营渠道,应当按照有关规定进行整合、归并,将其纳入上述运营平台。

公共数据运营服务平台所包含的前置系统(即与市大数据中心直连的系统）应统一部署在成都市政务云上，在保证统一监管、安全运行的情况下，集约使用政务云计算、存储、安全等资源，与成都市政务信息资源共享平台对接，与互联网逻辑隔离，在保障安全前提下获取公共数据资源支撑运营服务。

公共数据运营服务单位应建立公共数据服务需求收集整理机制，定期收集整理公共数据服务需求,明确所需数据内容、使用方式和具体应用场景，对数据需求的合理性、可行性进行初步审核，并形成需求清单。

公共数据运营服务单位应当与数据使用单位(或个人)签订数据利用协议，明确数据利用的条件、责任和具体要求，采取数据整理、清洗、脱敏、格式转换等技术措施和其他必要措施，在确保公共数据安全前提下，按照协议约定服务方式使用公共数据。

• 2022年5月，成都市委、市政府印发《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区行动计划（2021—2025年）》，提出要探索开展政府数据授权运营。

探索建设数字资产交易中心，探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式，探索开展政府数据授权运营，推动完善数据分级分类安全保护制度。

• 2024年6月4日，成都市十八届人大常委会第十次会议审议通过《成都市数据条例》，自2024年9月1日起开始实施。《条例》进一步明确公共数据收集、流通、应用等方面的职责分工和工作要求，鼓励市场主体开展数据加工和使用。

市人民政府应当建立公共数据授权运营机制，完善本市公共数据授权运营服务管理制度，简化运营服务单位从数据资源申请到数据资源获取所需流程，明确授权运营条件、程序、范围，以及运营规范、运营评价和退出情形等内容，促进公共数据资源开发利用。

市数据主管部门应当建立完善公共数据和非公共数据融合开发机制，鼓励市场主体、科研机构等将其依法收集、产生、持有的非公共数据资源接入公共数据运营服务平台，支持其将自有数据和开放的公共数据进行资源整合，融合开发数据产品和服务。

鼓励自然人、法人和非法人组织依法依规开展数据加工和使用。

（二）公共数据授权运营机制

1. 公共数据授权运营总体思路

成都市实行公共数据授权运营“运商分离”模式，具体运作思路如下：

（1）成都市政府作为授权主体，指定并授权公共数据运营服务单位。

（2）成都市网络理政办负责指导、监督和协调推进本市公共数据运营服务工作，制定本市公共数据运营服务管理制度规范，建立数据源单位数据提供机制。

（3）成都市新经济委负责指导公共数据运营服务单位做好新经济企业公共数据需求的收集和整理，推动全市公共数据创新应用，打造应用示范工程，促进数据流通增值，推进大数据产业发展。

（4）成都市大数据中心负责成都市政务信息资源共享平台的建设、运行和维护，汇聚各部门数据资源，统一对接公共数据运营服务平台，按照数据提供单位授权意见向公共数据运营服务平台提供数据保障，并对公共数据运营服务平合数据安全保护情况进行检查。

（5）成都市政府各部门、有关单位负责确认公共数据运营服务单位提出的公共数据服务需求、应用场景和评估风险,按照授权确定的数据内容和服务方式，及时汇聚提供和更新数据资源。

（5）成都数据集团作为公共数据运营服务单位，负责建设维护并管理公共数据运营服务平台，保障公共数据与运营服务平台的安全；按照部门授权意见，采用市场化方式开展公共数据运营服务；为政府部门免费提供公共数据运营服务平台服务和相关数据和技术反哺服务。

（6）数据使用单位（或个人）应与成都数据集团协议并签署数据利用协议，按照协议约定的方式遵循合法正当的原则利用公共数据，并适时向成都数据集团反馈数据使用情况。

图6.1 成都市公共数据授权运营机制

2. 公共数据运营服务单位

成都数据集团成立于2013年7月5日，前身为成都市大数据集团股份有限公司，2017年，成都数据集团被明确为“政府数据资产运营商”定位，2018年获得市政府政务数据集中运营授权。成都数据集团作为公共数据运营服务单位，主要负责公共数据授权运营平台的搭建、管理、维护，公共数据的汇聚治理、交付利用、安全保障，并根据部门授权确认意见，采用市场化方式依法依规开展公共数据运营服务。

在公共数据运营平台搭建与管理方面，2019年成都数据集团着手建设成都市公共数据运营服务平台，该平台于2020年12月正式上线。作为市级交换节点，成都公共数据运营平台接入了成都市政务信息资源共享体系，涵盖市场监管、教育文化、安全生产、交通运输、社保就业、社会救助等多领域数据，实际上建立起政企数据流通的通道。进行平台管理工作时，成都数据集团建立并严格落实网络安全和公共数据安全管理制度，对数据资源进行分级分类管理并编制公共数据运营清单；此外，成都数据集团建立数据备份与安全处置应急制度，定期对公共数据进行备份并组织应急演练，确保公共数据运营工作安全有序。

在公共数据运营的监督与安全保障方面，成都数据集团对运营平台上数据的存储、传输、利用等环节建立透明化、可记录、可审计、可追溯的全过程管理机制，形成公共数据使用的全程记录，并将日志数据提供给成都市政务信息资源共享平合，为数据提供单位的日常监督提供支撑。此外，成都数据集团定期将运营服务、数据交互、数据使用情况报市网络理政办、市新经济委和数据提供单位。成都数据集团按照《中华人民共和国密码法》等法律法规采取技术措施和其他必要措施，保障平台网络安全、稳定远行和数据安全，并达到运维服务能力成熟度 ITSS（信息技术服务标准）三级及以上要求，建立完善的运行维护工作制度。

作为数据供给的利益补偿和激励，成都数据集团以自身技术以及积极引入的外部数据和技术，为政府部门免费提供数据和技术反哺，以此助力政府部门智慧治理能力和公共服务水平的提高。

3. 数据使用单位

在数据授权和利用方面，成都数据集团只开发初级数据产品，各类市场主体获得初级数据产品之后再分别打造具有行业属性的数据应用产品。具体流程为：

（1）数据需求收集与初审：成都数据集团建立公共数据服务需求收集整理机制，定期收集整理数据服务需求，明确所需数据内容、使用方式和具体应用场景，并对数据需求的合理性、可行性进行初步审核，形成需求清单。

（2）数据需求复审与授权：成都数据集团定期向市网络理政办提交公共数据运营服务需求清单，市网络理政办在收到需求清单后 10 个工作日内完成复核工作,并征求数据提供单位意见。数据提供单位在10 个工作日内对所需数据、使用方式和应用场景进行评估，提出是否授权运营服务意见，结果提交市网络理政办汇总。

（3）数据交付：数据提供单位在20 个工作日内将相关数据(含接口)汇聚到成都市政务信息资源共享平台，并做好数据区时更新。市大数据中心通过成都市政务信息资源共享平台，针对不同性质数据,按照原始数据、数据服务接口、数据联合建模计算等方式集中向公共数据运营服务平台提供数据保障。成都数据集团获得公共数据后，结合其他外部数据，对数据资源进行数据处理、服务封装等处理。

（4）协议签署：成都数据集团与数据使用单位(或个人)签订数据利用协议，明确数据利用的条件、责任和具体要求，采取数据整理、清洗、脱敏、格式转换等技术措施和其他必要措施，在确保公共数据安全前提下，按照协议约定服务方式使用公共数据。

（5）数据利用与开发：数据使用单位利用公共数据创新开展科技研究、咨询服务、产品开发、智慧应用等活动。形成数据产品、研究报告、学术论文等成果的,应当在成果中注明数据来源，并向公共数据运营服务单位反馈数据使用情况。此外，数据使用单位应当遵储合法、正当的原则利用公共数据，不得损害国家利益、社会公共利益和第三方合法权益。

（三）成都数据集团股份有限公司简介

1. 公司历史沿革

成都数据集团成立于2013年7月5日，最初作为信息化项目建设型企业成立，公司名称为成都市信息化建设发展有限公司。

2017年成都市信息化建设发展有限公司更名组建成都市大数据有限公司， 被明确为“政府数据资产运营商”定位。

2018年成都市大数据有限公司获得市政府政务数据集中运营授权。

2020年12月成都新经济“双千”发布会城市智慧治理专场活动上，成都数据集团负责建设的成都市公共数据运营服务平台正式上线运行。

2021年更名为成都市大数据集团股份有限公司，成为成都市落地国家大数据发展战略核心载体。

2023年7月5日，在成都市国资委指导下，成都大数据集团股份有限公司在原有股东单位成都产业集团、成都科服集团基础上新引入的成都高投集团、成都城投集团、成都交投集团、成都交子金控集团、成都设计咨询集团5家市区一级国企，改组成立成都数据集团，成为成渝地区首家以数据为核心业务的国企集团。

成都数据集团的成立是打破公共数据孤岛，打通政企数据资源流通通道，打造数字产业生态圈的重要一步。目前成都数据集团旗下拥有1家全资子公司，控股6家公司，参股20家公司。

图6.2 成都数据集团股权结构图

2、公司定位与主要业务

成都数据集团锚定“国内一流的数字经济生态营造者”的发展愿景和“做优做强数字经济生态”的使命责任，围绕“运营数据要素、服务城市战略”总体定位，充分发挥“投融资、运营服务、生态构建”三大功能作用。

目前，成都数据集团业务包含四大板块：

（1）数据资产运营服务：成都数据集团于2018年在全国率先开展成都市公共数据集中授权运营，率先形成统一的城市级公共数据运营服务渠道——成都市公共数据运营服务平台。作为全市唯一公共数据运营权持有者，集团进一步聚合公共、行业、社会数据资源，加快实现数据归集整合，构建数据资源湖，为各类市场化主体提供合规、安全的数据产品以及数据标准化、评估定价、数据咨询、解决方案等数据资产运营、流通服务及数据增值服务。

（2）数字基础设施：成都数据集团发挥在运营国家超级计算成都中心、成都市政务云以及工信部人工智能服务平台等方面的成功经验和资金优势，深化数字基础设施的投资、建设与运营，系统优化云服务体系，探索在工业互联网、边缘计算等领域建设、落地云网协同和算网融合的信息“大动脉”。

（3）数字治理：聚焦“一网统管”“一网通办”“一网通享”“一键回应”，整合生态合作伙伴和服务商，立足“三级平台、五级应用”智慧蓉城管理架构，依托“成都三级城市运行管理平台”“蓉政通”“天府蓉易办”“天府蓉易享”等投资建设运营一体化经验，以及农业、住建、教育、体育等重点场景的精细化治理落地样板，面向公共安全、公共管理、公共服务三大领域，持续打造可复制、可推广，覆盖政府、企业等客群的行业数字化产品矩阵。

（4）数字生活：按照“技术+场景”模式，推动人工智能、大数据、区块链等新一代信息技术的研发与生活场景应用深度结合，围绕健康服务、居住服务、出行服务、低碳服务等各类“小切口、大应用”场景，积极谋划和打造更多具有牵引效应、示范效应的数字生活场景。

成都数据集团将逐步构建“1+3+N”的业务体系。

“1”即纵向做深数据资产运营服务，聚合城市数据资源，深化城市数据治理，创新公共数据运营。

“3”即横向做宽数字基础设施、数字治理、数字生活板块。适度超前布局数字基础设施，牢牢把握智慧蓉城“1+4+2”总体部署，发挥国企主力军作用，高质量高标准支撑智慧蓉城深化建设，并聚焦医疗、教育、文旅、商贸、绿色低碳等重点行业领域，积极谋划和打造具有牵引效应、示范效应的数字生活场景。

“N”即拓展布局N个数字经济行业领域，深化“政产学研用投”，拓展“数字+”行业应用领域，加快国产替代和人工智能、区块链等数字技术应用与创新。