摘要：公共数据授权运营作为盘活国有数据资产的创新业态，是培育数据要素市场的关键突破口。目前国家层面尚未对公共数据授权运营模式做出统一规定，但各地政府积极探索实践，公共数据授权运营模式上呈现多元化的特点。本文主要聚焦在公共数据分领域集中授权运营模式进行分析，并选取北京市作为典型案例进行深度剖析。

一、引言

公共数据授权运营指政府（一般指县级以上人民政府）指定本级公共数据主管部门，按程序依法授权法人或非法人组织，对授权的公共数据进行加工处理，开发形成公共数据产品和服务，向社会提供并获取合理收益的行为。

由于国家层面对公共数据授权运营的模式尚未出台明确规定，各地区便以“数据二十条”等文件作为理论指引和行动指南，基于自身产业结构和数字资源禀赋，积极开展公共数据授权运营。总体来说，各地在工作路径和模式选择上存在差异，其中授权运营模式可分为三类：集中统一授权模式、分领域集中授权模式、场景式分散授权模式。笔者在以往研究中从概念和优劣势等方面对集中统一授权模式进行过分析，并以上海市、福建省和成都市作为典型案例梳理该模式下不同地区的运营机制。本文将聚焦分领域集中授权模式，选取北京市作为典型案例对该模式进行理论和实践机制的深度剖析。

二、分领域集中授权模式概述

分领域集中授权模式是指将公共数据划分为多个领域，地方政府或数据管理部门将公共数据分领域集中统一授权给单一主体运营，该主体全权负责该领域公共数据的建设运营、管理维护和数据开发利用工作，该模式以北京市为典型。北京市公共数据实行专区建设制度，专区采取政府授权运营模式，遴选具有技术能力和资源优势的企事业单位或科研机构开展数据专区建设和运营。2020年，北京市将金融领域的公共数据以专区形式授权给北京金融控股集团，由其负责金融公共数据专区的建设运营、数据管理、运行维护及安全保障等工作。

三、分领域集中授权模式优劣势分析

目前，部分地区采取分领域集中授权运营模式，在该种模式下：

（1）专业化程度高。地方政府将公共数据以专区的形式进行授权运营，被授权运营的主体通常深耕该领域多年企业实体，专业化运作水平较高，能够根据市场动向和行业形势变化迅速调整业务体系并优化发展策略，较大程度上满足特定行业的数据需求。

（2）激活公共数据资源价值。该模式下授权运营主体的专业经营能力通常较高，并且具备雄厚的技术手段和高素质人才团队储备，能够对被授权的公共数据进行高效利用，从而充分提升数据资源开发效率，释放公共数据要素价值。

（3）安全可信程度较高。针对某领域的公共数据，该模式授权唯一的主体负责平台搭建运营和数据资源开发利用工作，有效降低因多主体运营而导致公共数据泄露的风险，有助于保障数据的安全性；此外，该模式便于数据管理部门进行审核监管和评估，避免运营主体过多导致的监管资源与人力资源有限、监管时效低下、追责难度大等监管困难，从而确保公共数据授权运营工作有序开展。

（4）推动产业发展与数字化转型。地方政府通常将某领域公共数据授权给领域内业务实力雄厚、影响力广泛的领军型企业，后者在运营开发公共数据资源时，可以充分发挥示范引领作用，带动业内其他主体进行数字化转型，从而优化数据资源在行业内的均衡配置，推动整个产业的数字化进程。

（5）将某领域全部公共数据授权给单一主体进行平台建设运营、数据产品与服务开发以及数据的市场化运作，可能出现因数据垄断导致的效率损失问题，难以以市场竞争为切入点激发主体创新活力。

（6）该模式对运营开发主体的技术水平和管理运作能力提出较高的要求，若其技术手段匮乏或发展策略失误，可能导致公共数据开发效率低下，造成数据资源浪费甚至阻碍行业的数字化进程。

（7）以领域或专区划分公共数据授权不同主体进行运营开发，难以充分整合公共数据资源，实现公共数据的跨领域调用，可能形成数据孤岛，不利于公共数据资源的统筹规划与协调。

（8）单一主体汇聚某领域全部的公共数据，一旦在运营过程中出现技术或业务层面的失误，可能对该领域公共数据的安全性造成严重威胁。

四、案例剖析：北京市

（一）公共数据授权运营相关政策

在开展公共数据授权运营的地区中，北京市作为分领域集中授权模式的代表，在公共数据授权的制度框架和政策体系建设方面具备浓厚的“北京特色”。

2020年4月9日，北京市大数据工作推进小组关于印发《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》（京大数据办〔2020〕1号），规定市属国有企业可以对金融专区公共数据进行运营管理和市场化开发，从而开启北京市公共数据授权运营的分领域集中授权模式。

金融公共数据专区（以下简称“专区”）是市级大数据平台的组成部分，作为本市金融公共数据汇聚的核心载体、运营管理的平台和社会应用的统一接口，承担金融公共数据统进统出、制度化管理、创新社会应用的功能。

经市政府同意，由市经济和信息化部门授权具有公益性、公信力、技术能力和金融资源优势的市属国有企业对专区及金融公共数据进行运营。运营单位有权对专区进行日常管理和维护，推动金融公共数据市场化开发应用先行先试，并接受相关部门的指导、管理和监督。

运营单位应当在授权范围内，加强资金和技术投入，对金融公共数据进行应用开发，为各类金融机构及其他主体提供数据、技术、咨询等便捷化服务，不得以营利为目的对原始数据进行交易。

运营单位应当统一为各应用单位提供优质的数据服务，公平对待各类数据应用需求，不得制定或者实施歧视性政策措施。运营单位面向应用单位提供服务时，应当以合同、协议等形式约定数据的使用目的、范围、方式和期限，建立访问控制机制，限定数据使用过程中可访问的数据范围和使用目的，并定期就金融公共数据应用成效进行评估。

2021年3月5日，北京市大数据工作推进小组关于印发《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》（京大数据发〔2021〕1号），提及要深化数据专区建设，激发数据价值。

加强数据开放流通。深化重点领域数据专区建设，推动政府、社会数据深度融合，充分激发数据价值。

2022年11月21日，北京市经济和信息化局印发《关于推进北京市数据专区建设的指导意见》（京经信发〔2022〕87号），规定北京市数据实行专区建设制度，并以数据专区形式探索政务数据授权运营模式。此外，《意见》还对政务数据授权运营单位的资格、权限、数据合作、数据监管与数据安全保障工作细化要求。

鼓励和引导各类市场主体或科研机构积极参与数据专区先行先试，创新政务数据共享授权运营模式，积累一批典型的政企数据融合应用场景和可复制可推广的经验做法，构建“多元主体参与、多方合作共赢”新机制，培育数字经济产业发展新生态。

数据专区采取政府授权运营模式，遴选具有技术能力和资源优势的企事业单位或科研机构开展数据专区建设和运营。运营单位应结合数据专区特色，加强资金、技术投入，探索长效运营机制，为社会治理、商业合作或科学研究等提供数据服务。

鼓励运营单位将专区数据成果进行反哺，并定期反馈政务数据应用绩效。鼓励运营单位以数据互换、项目合作等方式将其自有数据提供我市相关政务部门共享使用。

专区数据使用应遵循集约利用和最小授权原则，按需申请共享数据并在授权范围内使用，不得将数据用于或变相用于其他目的，不得以营利为目的对原始数据以任何形式进行交易。运营单位应当明确数据管理策略，建立数据管理制度和操作规程，明确数据的归集、传输、存储、使用、销毁等各环节的管控要求。

运营单位对外提供数据服务时，应将数据应用场景、数据使用范围及方式等向专区监管部门备案，并按相关约定定期反馈数据应用情况和支撑应用场景效果。运营单位对合作方实施分级管理，按需向合作方授予数据获取、产品和场景授权、权属管控等方面的权限。

运营单位作为数据专区的管理责任主体，承担专区数据安全主体责任。

2022年11月25日，北京市十五届人大常委会地第四十五次会议审议通过《北京市数字经济促进条例》，推动设立金融、医疗等公共数据专区并进行授权运营。

本市设立金融、医疗、交通、空间等领域的公共数据专区，推动公共数据有条件开放和社会化应用。市人民政府可以开展公共数据专区授权运营。

2023年6月20日，中共北京市委北京市人民政府印发《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，提出要探索公共数据授权运营的收益分配与增值服务机制，进一步推进公共数据授权运营工作。

探索建立公共数据开发利用的收益分配机制，推进公共数据被授权运营方分享收益和提供增值服务。

推广完善金融等公共数据专区建设经验，加快推进医疗、交通、空间等领域的公共数据专区建设。推进开展公共数据专区授权运营，市大数据主管部门负责制定公共数据授权运营规则，规范公共数据专区授权条件、授权程序、授权范围，以及运营主体、运营模式、运营评价、收益分配、监督审计和退出情形等。被授权运营主体按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务，向社会提供有偿开发利用。研究推动有偿使用公共数据按政府指导定价。

2023年12月5日，北京市经济和信息化局关于印发《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》（京经信发〔2023〕98号），这是北京市聚焦公共数据授权运营发布的首份官方文件。该文件在《北京市数字经济促进条例》和《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》基础上进一步细化公共数据专区授权运营的职责分工、工作流程、管理要求、安全保障等，是北京市开展公共数据授权运营的指导性文件。

（二）公共数据授权运营机制

北京是设立公共数据专区并分别开展授权运营的发源地。北京市公共数据实行专区建设制度，数据专区采取政府授权运营模式，遴选具有技术能力和资源优势的企事业单位或科研机构开展数据专区建设和运营。

图1 北京市公共数据授权运营机制

1. 公共数据专区分类

公共数据专区是指针对重大领域、重点区域或特定场景，为推动公共数据的多源融合及社会化开发利用、释放数据要素价值而建设的各类专题数据区域的统称，北京市将公共数据专区分为三类：领域类、区域类及综合基础类。

（1）领域类：聚焦北京市金融、教育、医疗、交通、信用、文旅等重大领域应用场景，为进一步深化和拓展领域应用场景而建设的专题数据区域，以赋能相关领域融合发展和产业带动为目标；优先支持与民生紧密相关、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的领域开展公共数据专区授权运营。

（2）区域类：面向北京市重点区域或特定场景，为进一步深化和拓展区域应用场景而建设的专题数据区域,以赋能特定区域，特别是基层社会治理为目标。

（3）综合基础类：面向跨领域、跨区域的综合应用场景而建设的专题数据区域,可向各行业领域、各区及其他公共数据专区提供数据支撑服务。

2. 公共数据专区授权运营流程

公共数据专区授权运营工作流程包括信息发布、申请提交、资格评审、协议签订等，具体来说：

（1）信息发布：市大数据主管部门会同专区监管部门发布重大领域、重点区域或特定场景开展公共数据专区授权运营的通知，明确申报条件和运营要求；

（2）申请提交：意向申请单位应当在规定时间内，结合应用场景按需向市大数据主管部门提交公共数据专区授权运营申请；

（3）资格评审：市大数据主管部门会同专区监管部门建立专家评审机制，组织开展专区运营单位综合评审，评审结果报市政府同意后向社会公开；

（4）协议签约：授权运营协议应遵循法律法规相关规定，包括但不限于以下内容：授权主体和对象、授权内容、授权流程、授权应用范围、授权期限、责任机制、监督机制、终止和撤销机制等。

3. 公共数据专区运营单位

专区运营单位作为专区公共数据运营与开发主体，负责公共数据专区的建设运营、数据管理、运行维护及安全保障等工作，需投入必要的资金、技术并积极引入相关社会数据。同时，专区运营单位还应积极吸纳多元合作方、拓展政企融合应用场景，稳步构建具有专区特色的产业生态体系。

在公共数据专区建设运营上，与其他地区公共数据运营平台（授权运营域）由政府主导建设和运维，授权运营单位在公共数据运营平台（授权运营域）进行数据加工处理不同，北京公共数据专区由专区运营单位负责建设运营。专区运营单位应以网络安全等级保护三级标准建设数据开发与运营管理平台，做好授权数据加工处理环节的管理。数据开发与运营管理平台的功能包括但不限于数据加工处理人员的实名认证与备案管理，操作行为的记录和审计管理，原始数据的加密和脱敏管理，元数据管理，数据模型的训练和验证功能，数据产品的提供、交易和计价功能。

在数据安全保障上，专区运营单位作为公共数据专区的管理责任主体，承担专区数据安全主体责任，包括但不限于：建立健全安全管理制度，建立职能清晰的运营团队，明确数据安全责任人，严格管理公共数据专区运营工作，落实数据汇聚、存储、开发利用等各环节的数据安全管理责任；按照国家网络安全等级保护要求进行等级保护定级备案，定期开展等级测评和数据安全风险评估工作；建立数据分类分级保护体系，根据数据安全级别明确管理要求和技术防护措施；建立数据安全监测和应急处置体系，强化敏感数据监测识别、数据异常流动分析、数据安全事件追溯处置等能力；建立数据泄露溯源、数据篡改及违规使用的监测预警机制，确保数据的安全合规使用；明确数据管理策略，建立数据管理制度和操作规程，明确数据的归集、传输、存储、使用、销毁等各环节的管控要求。

在合作方吸纳及管理上，专区运营单位对合作方实施分级管理，按需向合作方授予数据获取、产品和场景授权、权属管控等方面的权限。专区运营单位应具备针对公共数据专区合作方的管理能力，能够满足合作方有关数据和技术需求，并采用合同约束、考核评估等多种方式对合作方的行为进行监督管理。

在成果反馈方面，专区运营单位应将专区数据成果进行反馈，并定期反馈公共数据应用绩效。鼓励专区运营单位将其自有数据提供本市相关政务部门共享使用。

（三）金融公共数据专区运营

1. 北京金融公共数据专业授权运营情况

北京市的金融领域公共数据专区已运营超过四年时间。2023年6月《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》提出要推广完善金融等公共数据专区建设经验，加快推进医疗、交通、空间等领域的公共数据专区建设。目前，北京市教育、医疗、交通、信用、文旅等重大领域，以及区域类和综合基础类公共数据专区都在积极推进中。

2020年4月9日，北京市大数据工作推进小组办公室印发《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》，明确由市经济和信息化部门授权具有公益性、公信力、技术能力和金融资源优势的市属国有企业对专区及金融公共数据进行运营，负责对专区进行日常管理和维护，推动金融公共数据市场化开发应用先行先试，并接受相关部门的指导、管理和监督。

2020年9月7日，北京市经济和信息化局与北京金融控股集团有限公司（以下简称“北京金控集团”）签署《北京市金融公共数据专区授权运营管理协议》，授权北京金控集团开展金融公共数据专区的授权运营管理。《协议》明确，北京市金融公共数据专区是北京市大数据平台的组成部分，作为北京金融公共数据汇聚的核心载体、运营管理的平台和社会应用的统一接口，承担金融公共数据“统进统出”、制度化管理、创新社会应用的功能。金融公共数据专区的成立，打破了政府部门数据不同、壁垒多、更新慢、应用难的瓶颈。截止2023年11月，专区已汇聚公共数据超过50亿条，涵盖300多万个市场主体，数据汇聚的质量及更新效率均处于全国领先水平。

具体来说，北京金融大数据有限公司作为北京金控集团的全资子公司负责金融公共数据专区的建设运营和产品开发工作。2021年，北京金融大数据有限公司推出京云企业征信平台，这是依托北京市金融大数据平台开发建设的企业信用信息综合服务平台，也是北京金融公共数据专区首批金融科技创新应用之一。京云征信平台围绕金融机构融资、匹配、风控等核心诉求，聚焦普惠融资场景，推动公共数据在金融机构和政府部门融合应用，构建起由全景画像查询、精准营销服务、智能风险监测和联合建模服务组成的数字征信产品体系，有效降低银企信息不对称。此外，京云征信平台积极探索利用数字征信赋能绿色金融，研发并上线《企业绿色信用报告》，初步建成企业绿色行为评价能力，为支撑绿色信贷增量、扩面提供有力支撑。截止2024年1月，京云征信平台已汇聚北京各委办局2300余项高价值数据，实现市场主体全覆盖。在此基础上，平台打造了超3000项标签“企业画像引擎”，并深度契入信贷、风控等金融核心业务，数据服务调用量累计近2亿次。

2024年8月，中国工商银行北京市分行与北京金融大数据有限公司签订200万元数据资产贷款合同，标志着北京市企业征信领域首单数据资产质押贷款成功落地。该数据资产为“铭鉴数智企业画像数据集”，是北京金融大数据有限公司立足多维原始数据，通过建模分析形成的“多维企业标签库”。此次数据资产贷款业务的落地不仅意味着北京金融大数据有限公司在数据资产化工作方面取得新进展，也宣告该公司与工行北京分行在“数据要素×金融服务”方面“数据资源-数据产品-数据资产入表—数据资产登记—数据资产评估与质押融资”全生态链闭环合作模式的初步形成，这对充分发挥数据要素的乘数效应、推进北京市数据要素市场变革具有重要意义。

2. 北京金融控股集团有限公司简介

北京金控集团成立于2008年12月30日，注册资本500亿元，由北京国有资本运营管理有限公司全资持有。

2019年2月26日，北京金控集团注册成立北京金融大数据公司，并于2020年9月，获得北京市经济和信息化局授权运营北京市金融公共数据专区。2022年1月10日，北京金融大数据公司承接金融公共数据专区托管和创新应用任务，全国首个公共数据授权运营模式落地。

2022年3月16日，经人民银行批准，北京金控集团正式取得设立金控公司的行政许可，成为全国首批、地方首家金融控股公司。

2023年9月，北京金控集团在北京农副产品交易所有限责任公司基础上，改组设立北京国际大数据交易所有限责任公司。

目前北京金控集团拥有全资子公司6家，控股公司4家，参股公司2家。

北京金控集团以服务百姓生活、服务首都发展、服务国家战略为核心价值观，定位于打造牌照齐全、资源协同、业务联动、风险隔离的国有金控集团，其使命愿景是打造科技驱动、面向未来的智慧金融服务体系，打造国内领先、国际一流的金融投资控股平台。

作为央行确定的全国5家金控公司模拟监管试点机构之一，北京金控集团承担着探索完善金融控股公司监管制度、防范系统性金融风险的重大使命，以及深化金融供给侧结构性改革、优化市属国有金融资源布局、做强做优做大首都金融业的重要职责。