一、政策背景

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，国有企业改革一直是我国经济体制改革的重要内容。目前，宏观政策逆周期调节力度持续加大，切实巩固和增强经济回升向好的态势不减，国有企业改革深化提升行动也在如火如荼地进行。

如今，国有企业改革深化提升行动整体进程已过半，深化国资国企改革将从多层面落实重点改革任务。国务院国资委在9月27日召开了国有企业改革深化提升行动2024年第三次专题推进会。国务院国资委党委委员、副主任王宏志在会上表示，国有企业管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出要在“更广”“更深”上下功夫；到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度；要清晰界定退出标准，用好绩效考核结果，进一步规范退出的情形，不能用违法违纪、到龄退休、主动离职等替代业绩考核不合格的“退出”。

清华大学中国现代国有企业研究院研究主任周丽莎分析指出，这一制度的推行，意味着国有企业将更加注重管理人员的业绩和能力，通过竞争上岗、末等调整和不胜任退出等方式，优化国企的人力资源配置，确保定岗定责定薪，业绩与薪酬挂钩；同时也是实现全员绩效管理、全员业绩与薪酬相挂钩的重要手段。

由此可见，国家在提升国有企业经营活力和运行效率上已经下定决心，在国有企业绩效考核结果运用、落实管理人员退出机制等方面将不再“打折扣”，不能“搞变通”。

二、适用对象

末等调整和不胜任退出制度的推出，引发了业界的广泛讨论，尤其是关于其真正指向对象究竟是国企领导干部还是包括中层管理人员，是否涉及基层员工的问题。目前，业界普遍认为，末等调整和不胜任退出制度的适用对象仅为国有企业各级管理层人员，不包括基层员工。

从过往政策来看，2018年10月，全国国有企业改革座谈会提出完善管理人员选用和退出机制；2022年6月，国务院国资委副主任翁杰明提出“全面推行经理层成员任期制和契约化管理，围绕能进能出，加快实施公开招聘、竞争上岗、末等调整和不胜任退出等市场化用工制度”；2024年2月，国企改革深化提升行动2024年第一次专题推进会中，回顾了“实施管理人员末等调整和不胜任退出制度”的工作进展。第三次专题推进会中王宏志又强调了，经理层成员任期制和契约化管理要在“刚性兑现”“提质扩面”上下功夫，要参照经理层成员任期制和契约化管理方式，更大范围、分层分类落实管理人员经营管理责任。从改革实践来看，央企子企业和地方国企管理层推行末位调整和不胜任退出制度的比例不足八成，调整和退出平均人数比例均不足5%。由此可见，此次政策既是“经理层成员任期制和契约化制度”的延续和深化，也是基于国企三项制度改革“能进不能出、能上不能下”痼疾的对症下药。

然而，此次末等调整和不胜任退出制度虽针对的是国企管理层，但不代表国企基层员工继续拥有“铁饭碗”。国企三项制度改革、《国有企业内部薪酬分配指引（人社厅发〔2023〕14号）》均提出了建立“三能”机制（管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减），通过科学合理的激励约束机制、公正透明的考核机制，打造良性竞争的氛围，有效改善国企长期存在的效率低、人浮于事的问题。此外，考核机制作为“末等调整”和“不胜任退出”的抓手，必然涉及到考核指标在国企内部自上而下指标分解、压力传导的问题，也有不少国企内部已经实行了全员末等调整和不胜任退出制度。

因此，不论从既往政策方向，或是改革落实情况，还是考核机制规范运行内在诉求上看，“末等调整”和“不胜任退出”的政策发力点依然聚焦于国企管理层，并在一定程度上影响普通员工的工作环境和福利待遇。

三、末等调整制度

管理人员竞争上岗解决的是管理人员“能上”的问题，而末等调整则强调的是管理人员“能下”的机制。末等调整制度是落实国有企业绩效考核结果“刚性兑现”的重要手段。末等调整并非末位淘汰，“末等”是指在考核等次中处于最低一档，“末位”是指考核等次序位排在最后，“调整”是通过调岗降薪、离岗培训等措施来提升其工作绩效，“淘汰”则是协商解除劳动合同。因此，用“末等”取代“末位”的说法，更加准确的界定了被考核人员在企业绩效管理制度中的考核等级问题，“调整”要求则有效避免了优中选差的强行“淘汰”机制。

末等调整常见方式为职位等级调整，就是将处于考核末等的管理人员调整至较低职位等级的岗位。在实践中，也有国有企业通过“平职调岗”的方式来处理末等管理人员，即将管理人员保留岗位层级不变调整到其他岗位，或是将管理人员从“核心岗”调整到“非核心岗”。“平职调岗”措施有可能带来国有企业通过“平职调岗”完全代替“末等调整”操作的风险，有考核结果运用的“擦边”之嫌。

针对末等人员的调整，不能刚性操作进行降职降薪或者直接淘汰，既要科学合理地划定末等调整的情形（如年度考核为“不称职”等次，或连续两个年度考核为“基本称职”等次的，或360度评价结果处于末位的一定比例），也要与其它人力资源体系模块有效联动，多方位应用绩效考核结果。对于末等人员调整的实施程序上，应根据其绩效表现以及后续的人岗匹配评价、岗位技能培训表现，依次采取组织谈话、离岗培训、转岗工作以及“不胜任”依法辞退等措施。

四、不胜任退出制度

不胜任退出制度是落实国有企业三项制度改革、任期制和契约化管理相关制度的重要环节，是针对那些经过多次培训、辅导后仍无法达到岗位要求的管理人员，采取的更为直接的管理措施。不胜任退出制度需要“清晰界定退出标准”和“进一步规范退出的情形”。

不胜任的评价是国有企业的一道难题，正如王宏志强调的，不能通过简单划线退出比例这样的“一刀切”方式，同样也不能完全依据核心领导人员的个人喜恶。不胜任的评价需要有客观的评价标准（即退出标准），而这一标准核心参照的就是岗位职责。只有明确国有企业各岗位的岗位职责，并将职责量化形成企业与管理人员的考核契约，才能客观公正评价管理人员表现是否满足所在岗位的基本条件，管理人员才能心服口服的接受。

在规范退出情形的要求上，王宏志重点提出：进一步规范退出的情形，不能用违法违纪、到龄退休、主动离职等替代业绩考核不合格的“退出”。国企开除正式工是一项非常棘手的工作，尤其是对于我国西部地区，人事部门在统计市场化退出比例中，将一些非绩效考核不合格退出事项统计进去，以达到政策的要求。

对于经理层人员不胜任退出，虽然大部分国有企业按照经理层成员任期制契约化管理政策要求，与经理层人员签订了“两书一协议”（即《年度任务书》、《任期任务书》和《聘任协议》），但很多时候仅仅是走了形式，无法实现有效的“刚性兑现”。而从劳动法的角度，企业往往需要面对辞退员工带来的法律风险。《劳动法》第二十六条规定了普通员工不胜任退出情形：劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的，用人单位可以解除劳动合同，但是应当提前三十日以书面形式通知劳动者本人。第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要中，明确指出用人单位采取“末位淘汰”或“竞争上岗”等形式单方解除劳动合同的行为，属于违法行为。因此，不胜任退出不能以考核结果作为唯一评价标准，而必须要有岗位胜任评价，同时不能缺少培训/调岗、提前书面通知、法定经济补偿等必要事项流程。

五、落地实操建议

根据周丽莎的观点，本次国资委提出此制度，是为了在新一轮国企改革中将此制度做深做实，提升国有企业的管理效率和员工的工作效率，打破“铁饭碗”，实现提质增效。因此，本文建议在政策落实上需要做到“方向规则清晰明确、评价体系科学合理、执行监督实质有效”。

首先，确定“自上而下、全面推行”的政策落实方向。在政策纵向落实上自上而下。末等调整和不胜任退出制度，需要在管理层优先发力，逐级传导，分类实施。管理人员需要重点关注与细化“能下”规则和不胜任评价机制，基层员工则强调公平竞争机制和人员结构优化导向。在政策横向落实上全面推行。在国有企业内部，不能和其他政策落实一样搞“部分试点”、“小范围应用”，这样容易造成企业文化的割裂，也会极大影响企业内部公平性，而需要确保同一层级的所有员工（包括企业集团总部和下属分子公司正式员工）同步落实政策，确保员工能够平等接受。

其次，做好“顶层设计、制度先行”的政策落实准备。末等调整和不胜任退出制度落实，需要配套和调整诸多国有企业内部制度文件，才能达到理想政策落实效果。第一，建立完善薪酬激励机制和绩效管理体系，通过薪酬管理办法确定企业内部职位等级和薪酬等级，通过绩效管理办法确定企业员工考核机制以及考核结果运用规则；第二，制定和完善企业人事管理制度、岗位说明书、岗位胜任评价办法和培训管理办法，人事管理制度需明确企业员工退出企业的情形以及退出补偿等必要事项，岗位说明书用以确定岗位职责（作为员工考核、员工评价的核心依据之一），岗位胜任评价办法用以确定末等人员是否符合岗位所需的必要要求，培训管理办法需明确在确定员工不胜任岗位后企业采取的培训事项；第三，针对经理层人员，按照任期制和契约化管理政策要求，需形成“两书一协议”，明确量化经营责任目标和退出标准及条件，刚性落实市场化退出机制；第四，在上述制度制定或修订完善后，拟定企业末等调整和不胜任退出实施办法，结合公司实际，确定办法的指导思想、原则、适用范围、工作流程等内容，形成企业末等调整和不胜任退出运行规则，确保不与公司既有制度相冲突。

最后，完成“落地见效、监督有效”的政策落实目标。在国有企业末等调整和不胜任退出实施办法以及相关制度制定和完善后，需要做好制度的宣贯，积极争取员工对于制度落实的理解和支持。经理层契约化“刚性兑现”是作为推行末等调整和不胜任退出制度的试金石，因此，建议优先实质性推行任期制与契约化管理，并逐步扩大范围，直至正式执行末等调整和不胜任退出实施办法。同步做好任期制与契约化管理实行的监察工作，确保制度有效落地。一般由国有企业董事会下属的薪酬与考核委员会或审计委员会负责该项监察工作，重点执行考核标准监察和考核过程监察。对于制度涉及的考核标准，如岗位职责、岗位胜任评价标准、绩效考核目标与评价标准等，需要审核标准的合理性与科学性和评价方式的客观性、量化性。对于制度涉及的考核过程，需要审核员工与直属领导的主观评价，尽可能将人为评价因素降低到可接受水平，同时坚决杜绝执行过程中人为操控的行为。