睿立方观点
RECUBE VIEWPOINT
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探索公共数据授权运营发展之路：场景式分散授权模式与案例剖析摘要：公共数据授权运营作为盘活国有数据资产的创新业态，是培育数据要素市场的关键突破口。目前国家层面尚未对公共数据授权运营模式做出统一规定，但各地政府积极探索实践，公共数据授权运营模式上呈现多元化的特点。本文主要聚焦在公共数据场景式分散授权运营模式进行分析，并选取部分地区作为典型案例进行深度剖析。 一、引言公共数据授权运营指政府（一般指县级以上人民政府）指定本级公共数据主管部门，按程序依法授权法人或非法人组织，对授权的公共数据进行加工处理，开发形成公共数据产品和服务，向社会提供并获取合理收益的行为。 总体而言，在国家层面尚未对授权模式做出统一规定的情况下，各地基于自身产业结构和数字资源禀赋开展公共数据授权运营，因此在工作路径和模式选择上有所不同，呈现出多元化的发展态势，其中授权运营模式大致分为集中统一授权模式、分领域集中授权模式、场景式分散授权模式三种。针对前两种运营模式，笔者已经从概念、优劣势、政策体系和运营机制等方面，选取上海市、北京市等地区作为典型案例开展过专题研究，本文将聚焦场景式分散授权模式，选取杭州市作为典型案例对该模式进行理论和实践层面的深度剖析。 二、场景式分散授权模式概述场景式分散授权模式是指运营单位向数据主管单位提出具体应用场景和所需数据内容，经审核通过后获取特定数据进行特定场景的开发利用，该模式的代表城市有杭州市、宁波市、温州市、长春市、长沙市等。与分领域集中授权模式的不同之处在于，该模式鼓励“先有场景设计规划，后有授权运营”，而非“先有授权运营，后有场景设计规划”，因此能更准确地实现数据资源与需求相匹配。 浙江是公共数据分区域分散授权模式的发源地。浙江省域内的公共数据由省、市、县三级公共数据主管部门归口负责授权，现已形成1个省级、11个市级和若干个县级构成的全省三级公共数据授权运营体系。在授权运营主体选择上，体现开放性，即无论是企业单位还是事业单位，是国有企业还是民营企业，均可以开展公共数据运营，可以依托一体化智能化公共数据平台建设授权运营平台开展公共数据产品开发和运营服务，没有指定特定平台公司垄断负责公共数据授权运营 三、场景式分散授权模式优劣势分析目前，部分地区采取场景式分散授权运营模式，在该种模式下： （1）市场化程度高。地方政府不对特定主体进行授权，对运营单位的数量和属性也不加严格要求，因此不存在数据垄断现象。运营单位可以通过申请获取公共数据，有助于充分激发市场竞争，提升参与主体的创新活力和运营效率。 （2）运营单位根据业务发展规划，以应用场景或领域的形式向数据管理部门申请获取特定的公共数据，能够实现业务需求与数据资源的高度契合，极大程度上满足运营主体的个性化发展需求，有助于运营单位进行业务拓展，实现营收目标。同时，有针对性地进行数据申请与数据授权，既可以减少不必要的数据输出，一定程度降低公共数据泄露的风险。 （3）充分释放公共数据要素价值。与其他两种模式相比，该模式不明确指定授权运营单位，对申请单位的数量和属性不规定严格要求，并且鼓励各类主体参与公共数据授权运营之中，能够充分提升市场参与度，最大程度激发公共数据资源的开发效率，有助于数据要素在各行各业被充分利用，从而引领数字经济、数字社会建设。 （4）该模式由特定国企负责公共数据授权运营平台的搭建运营和数据管理，地方政府对公共数据进行统筹规划与协调管理，一定程度上避免数据孤岛的形成，有助于实现公共数据的跨领域调用。 （5）由于各类主体均可以申请并获取公共数据，使得公共数据的输出频率更高、输出范围更广，导致公共数据的安全性和隐私保护面临较大威胁。数据管理部门必须投入更多监管资源以应对随时可能出现的数据安全挑战，也必须构建更为健全完善的数据监管制度与技术体系，有可能大幅增加监管成本。 （6）地方政府组织建设授权运营平台，构建各方主体的协调工作机制，统筹公共数据授权运营的公告发布、审核授权、安全监管与运营评估，规划设计公共数据重点授权运营领域，以上工作对地方政府的协调能力、技术手段、行业与市场敏感度提出较高的要求，可能会增加政府财政负担。 四、案例剖析：杭州市（一）公共数据授权运营相关政策 作为数字产业与数字经济的领军城市，也是实行场景式分散授权模式的代表地区，杭州市同样注重开展公共数据运营工作，在浙江省级政策指导下制定并不断完善公共数据授权运营的制度框架。
统筹推进市、区（县）两级一体化智能化公共数据平台建设，全面采集、汇聚、整合数据资源，提升多跨协同水平。 探索多元主体参与公共数据资源开发利用和服务价格形成机制。 搭建市场化交易平台，审慎推进公共数据市场化运用，建立健全数据产权交易和行业自律机制。
深入推进公共数据开发利用。迭代完善公共数据开放平台，有序推进公共数据开放和安全利用，制定杭州市公共数据开放管理办法，积极申报全省公共数据授权运营试点。鼓励和引导我市高校、科研机构、企业或个人参与开放数据深度利用和价值挖掘。
2023 年底前，完成公共数据授权运营平台搭建，发布首批公共数据授权运营重点领域，建立公共数据授权、加工、经营、安全监管等工作机制。2025 年底前，迭代升级授权运营平台，形成一批有价值、可推广的数据产品和服务，培育一批公共数据授权运营生态企业，构建公共数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等数据基础制度。 授权运营平台是本市公共数据授权运营的统一通道。公共管理和服务机构未经批准不得与任何第三方签订公共数据授权运营协议，不得以合作开发、委托开发等方式交由第三方承建相关信息系统而使其直接获取数据运营权。鼓励区、县（市）依托市级授权运营平台，探索建设本地特色应用场景，形成成功案例后在全市推广。 授权运营主体应当在授权运营平台提出公共数据需求申请，经公共数据主管部门会同数据提供单位通过全省一体化数字资源系统（IRS）技术审核同意后获取。涉及省回流数据的，应经省公共数据主管部门同意。 按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，授权运营主体在授权运营平台内对授权运营的公共数据进行加工处理，形成数据产品和服务，并符合省管理办法加工处理公共数据的有关要求。 公共数据主管部门应会同专家咨询委员会和平台运营主体对数据产品和服务进行合规安全审核。
公共数据授权运营是开放数据的另一供给形式。鼓励公共数据利用主体参与公共数据授权运营，经相关程序依法授权的主体可在授权运营平台内对开放数据进行加工处理，向社会提供数据产品和服务。公共数据授权运营具体按照《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》执行。
到2026年底，建立高质量数据集15个以上，推动公共数据授权运营场景落地20个以上，集聚数商700家以上，挂牌数据产品和服务1000个以上，累计交易额突破100亿元，打造数据要素产业公共服务示范平台3个以上。 研究构建数据基础制度，探索公共数据开发利用与信息化专项分配关联机制。 加强公共数据开发利用，深入推进公共数据授权运营，探索推进长三角、长江经济带、运河保护带等跨区域公共数据联合授权运营，实现“一地授权、全国互认、数据互通”。 （二）公共数据授权运营机制 1. 公共数据授权运营管理体系 杭州市采用场景分散式公共数据授权运营模式，构建了包含工作协调机制、专家咨询委员会、平台运营主体在内的公共数据授权运营管理体系，共同推进公共数据授权运营。 （1）组建工作协调机制。由公共数据、网信、发改、经信、公安、国家安全、司法、财政、市场监管等单位组建公共数据授权运营管理工作协调机制，主要职责为：负责公共数据授权运营工作的统筹管理、安全监管和监督评价，健全完善授权运营相关制度规范和工作机制；受市政府委托，审议给予、终止或撤销市级授权运营等重大事项；统筹协调解决授权运营工作中遇到的重大问题。工作协调机制下设办公室（杭州市数据资源管理局），负责落实协调机制确定的工作任务，承担协调机制日常工作。 （2）建立专家咨询委员会。专家咨询委员会为公共数据授权运营相关政策制度制定、应用场景评审、数据产品和服务审核等提供业务和技术咨询服务。 （3）明确授权运营平台运营主体（以下简称“平台运营主体”）。平台运营主体经市政府同意，具体承担授权运营平台的建设运营、数据管理、运行维护及安全保障等工作。杭州数据集团有限公司（以下简称“杭州数据集团”）下属子公司杭州国际数字交易中心有限公司（以下简称“杭州国数交易公司”）作为平台运营主体，负责搭建杭州市公共数据授权运营平台，为授权运营单位加工处理公共数据提供安全空间，保障授权运营域各项行为依法合规，授权运营主体向公共数据运营平台管理机构支付平台使用费。 （4）征集授权运营主体。杭州市数据资源管理局按照领域分类，通过“发布通告——提交申请——审核申请——公开结果——签订协议”方式征集授权运营主体。杭州市鼓励法人或非法人单位申请成为公共数据授权运营主体，对公共数据进行开发利用。
图1. 杭州公共数据授权运营机制 2. 公共数据授权运营重点领域 杭州市优先对与民生紧密相关、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的领域开展公共数据授权运营，包括信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、应急、金融、质量、统计、气象、企业登记监管、医保、住建、公积金、商贸、物流、工业、体育、旅游、公共安全等。具体分为七大场景领域： （1） 金融保险：市地方金融监管局牵头指导，融合市场、税务、司法、电力、物流等涉企经济和经营类数据，开发保险细分产品，提高金融普惠率，提高产品制定、投放、理赔精准度； （2）医疗健康：市卫生健康委员会牵头指导，融合诊疗、医保、健康等数据，鼓励突发公共卫生事件监测预警、慢性病筛查、普惠健康保险、健康管理、中医药传承创新、信用医疗等场景建设，提升医疗健康服务水平； （3） 交通运输：市交通运输局牵头指导，融合公交、轨道、道路信号灯等数据，打造智能交通车路协同应用场景，提升城市道路通行效率； （4） 商贸服务：市商务局牵头指导，与平台企业数据融合，帮助品牌和商户实现优质内容创造，推进智慧商圈改造提升；结合数字自贸区建设，推进数字监管、数字金融、数字物流、数字治理等建设，提升投资贸易自由化便利化水平； （5） 市场监管：市市场监管局牵头指导，利用市场监管、税务、统计、投诉举报、物价等公共数据，商贸平台等企业数据，舆情等社会数据联合建模，加强食品、药品安全监管和服务； （6） 文化旅游：市文化广电旅游局牵头指导，基于文化旅游、交通客流、气象、酒店、餐饮、空间地理等数据，赋能投资指引、运营优化、收益管理等应用，推动文化旅游产业发展； （7） 其他：适时推动其他领域中落地性好、社会效益和经济效益显著的场景应用，鼓励跨部门场景应用开发。 3. 公共数据授权运营流程 杭州市公共数据授权运营流程包括发布通告、提交申请、审核申请、公开结果、签订协议等环节，由杭州市数据资源管理局主导实施。 ① 发布通告：公共数据主管部门在授权运营平台等渠道发布通告，内容由公共数据主管部门会同相关领域主管部门研究确定，主要包括授权方式、授权范围、申报条件、评审标准及有关要求； ② 提交申请：申请单位在规定时间内向公共数据主管部门提交申请。授权运营主体在授权运营协议期限届满后需要继续开展授权运营的，应在协议期限届满 3 个月前按程序重新申请公共数据授权运营； ③ 审核申请：公共数据主管部门定期组织协调机制有关成员单位和数据提供单位对公共数据进行审核，其中涉及基本安全要求、技术与安全要求的审核结果有效期限为 2 年，应用场景要求实行“一场景一清单一审核”，并通过网络安全评审。未制定相关应急预案的，不得开展公共数据授权运营工作。公共数据主管部门可委托专家咨询委员会论证授权运营中的业务和技术问题； ④ 公开结果：授权运营主体及其授权运营领域应用场景向社会公开，并报省政府备案； ⑤ 签订协议：公共数据主管部门与授权运营主体签订授权运营书面协议。协议期限为 2 年，可另设置不超过 6 个月试运营期。 此外，在公共数据运营管理上还包括两个环节的审核。 一是公共数据申请审核，授权运营主体应当在授权运营平台提出公共数据需求申请，经公共数据主管部门会同数据提供单位通过全省一体化数字资源系统（IRS）技术审核同意后获取。 二是数据产品和服务审核。公共数据主管部门应会同专家咨询委员会和平台运营主体对数据产品和服务进行合规安全审核。授权运营主体原则上应将审核通过的数据产品和服务在杭州数据交易所进行登记管理，按照国家、省、市数据要素市场规则流通交易。 4. 公共数据授权运营主体征集情况 截至2024年8月31日，杭州市数据资源管理局已经发布三批公共数据授权运营主体征集公告，授权范围包括金融、医疗健康、交通运输市场监管、文化旅游、工业能源和数据安全、信用、商贸流通、科技创新、劳动就业、城市治理和气象服务等领域非禁止开放的公共数据，并且已经确定阿里健康科技（中国）有限公司、北京百度智行科技有限公司、金投健康科技（杭州）有限公司、商业健康险核保核赔服务为医疗健康、交通运输及金融领域的公共数据授权运营单位。 2023年9月28日，杭州市数据资源管理局，杭州市数据资源管理局发布《关于首批领域征集公共数据授权运营主体的通告》授权范围为：金融、医疗健康和交通运输领域非禁止开放的公共数据。 2024年1月11日，杭州市数据资源管理局发布《关于征集第二批领域公共数据授权运营主体的通告》，授权范围为：市场监管、文化旅游、工业能源和数据安全领域非禁止开放的公共数据。 2023年10月23日，确定阿里健康科技（中国）有限公司为医疗健康领域的公共数据授权运营单位，具体应用场景为健康服务应用，授权运营期限2年。 2024年4月1日，确定北京百度智行科技有限公司为交通运输领域的公共数据授权运营单位，具体应用场景为智能交通车路协同应用，授权运营期限2年。 2024年4月19日，确定金投健康科技（杭州）有限公司为金融领域的公共数据授权运营单位，具体应用场景为基于不动产登记等公共数据的个人经营性贷款应用，授权运营期限2年； 2024年4月26日，确定国新健康保障服务有限公司为金融领域的公共数据授权运营单位，具体应用场景为商业健康险核保核赔服务，授权运营期限2年。 2024年8月21日，杭州市数据资源管理局发布《关于征集第三批领域公共数据授权运营主体的通告》授权范围为：信用、商贸流通、科技创新、劳动就业、城市治理和气象服务领域非禁止开放的公共数据。 （三）杭州市数据集团有限公司简介 杭州数据集团成立于2016年3月8日，注册资本为50亿元，隶属于杭州市金融投资集团。杭州数据集团的前身是杭州金投数字科技集团有限公司，由杭州市金融投资集团组建，并于2024年3月8日正式揭牌成立，为浙江省国有全资大数据企业。 目前杭州数据集团拥有全资子公司3家，控股公司3家，参股公司5家。
图2. 杭州数据集团股权结构图 杭州数据集团的成立旨在充分发挥杭州数字经济产业优势，以政府数字化改革、数据基础设施、公共数据授权运营为业务基础，以人工智能、数据要素、中小企业数字化、数字金融等新质生产力为创新增长点，通过“经营+投资”双轮驱动发展模式，力争打造全国领先的数据产业开发与运营集团，为杭州高水平重塑全国数字经济第一城贡献力量。 |
