盘活存量土地资产乃当下经济转型升级中解决新旧动能转换、资源优化配置、市场供需矛盾等重要课题的题中应有之义和必然范式。本文将从政策与实践、概念与内涵、方式与路径三个方面，分析国有存量土地盘活的现实路径。

一、导言

上次我们探讨了国有存量资产盘活的问题与策略（探索国有存量资产的盘活之道：问题与策略），这次我们翻起历史“尘埃”，从静默如诗的存量土地资产重新启读存量资产的盘活之道。曾经，那些犹如被岁月遗落的角落，期待有朝一日能为经济发展注入新活力；而今，“春风”化“细雨”，新政开新篇，政策为笔，资金作量，在产业转型与城市更新的双轮驱动下，一场关于“唤醒沉睡土地资产”的战役悄然打响。

国有存量土地资产盘活是当前深化国企改革、优化资源配置、促进经济高质量发展的重要举措。中国经济正处于新旧动能转换的时代，盘活存量资产不仅仅是经济发展问题，对很多企业而言甚至是生存问题。借用中国企业联合会特约高级研究员刘兴国的话，盘活企业存量土地资产的意义在于既能新增收入来源，缓解企业资金压力，又能优化企业资产结构，增强持续发展能力，还有利于经济社会发展，增加市场供给，拓展和优化城市发展空间。在存量时代下，我们经历了新冠疫情、极端气候事件、房地产市场持续低迷等共同作用下的经济低谷时期。自新一轮国有企业改革深化提升行动和盘活存量资产扩大有效投资相关政策发布以来，从国务院到地方政府都在积极扭转发展局面，随着存量政策持续显效、增量政策有效落实、政策组合效应不断释放，整个经济社会都在不断向升向好。国务院国资委、自然资源部等相关部委积极推动国有存量土地盘活利用，各级地方政府和国有企业亦在加速探索实施，目前国有存量土地盘活工作已进入全面推进阶段。

国有存量土地的盘活通常是指通过转让、出租、联营、置换、收购等方式，改变土地用途或使用条件，以提高土地的利用效率和使用效益。尽管国家出台相关办法、发布试点案例为存量土地盘活利用提供了有效的法规依据，但针对当前新形势下涌现出的各种闲置低效土地类型，仍需要我们深入探索学习，寻找并落实能够有效平衡各方利益主体的切实举措。

二、政策与实践

（一） 政策与试点

较之《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）（以下简称《国办发19号文》）文件发布，《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）（以下简称《国土资发147号文》）则更早由原国土资源部出台。由此可见，盘活存量土地，推动城乡土地资源更好地优化配置和高效利用并不是当下新提之课题，而是在更高的战略角度推进中国式现代化、实现乡村振兴、推动经济社会全面发展的必然要求。《国办发19号文》则在《国土资发147号文》的基础上将有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产（包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等）列入重点盘活领域。随后，国家发改委办公厅印发《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），对闲置土地的盘活方式提出可采取资产升级改造与定位转型、加强专业化运营管理、推动土地规划调整等具体措施。同年，《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）和《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号）两个配套文件相继出台，进一步细化提出：对于行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地等资产，可通过自用、共享、调剂、出租、处置等方式盘活；国有企业可通过自主、联营、转让等多种方式推进存量土地的改造开发，也可以由政府依法收回国有建设用地使用权重新供应，并给予原国有建设用地使用权人合理补偿。

为充分发挥典型案例示范带动作用，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号），部署在15 个省（市）44 个城市（区、县）开展新一轮低效用地再开发试点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励和基础保障四个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，推动盘活存量土地和低效用地。国务院国资委全面深化改革领导小组于今年3月召开的2024年第一次全体会议，指出积极开展“两非”“两资”相关处置出清工作，推动中央企业存量土地盘活利用，遴选试点项目，协调政策支持，提高企业存量土地盘活积极性。到今年5月，国务院国资委也发布了存量土地资产盘活利用试点的通知，要求中央企业上报存量土地盘活利用的试点项目，鼓励国有资本运营公司通过设立基金等机制，为中央企业盘活利用存量土地提供资金支持。

从2024年5月开始，自然资源部通过政策例会、视频培训等方式，推动各地有力有效处置闲置盘活存量土地，随后针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题。自然资源部副部长刘国洪在5月17日国务院政策例行吹风会上表示，要严格依法处置闲置土地，加大对存量土地盘活利用的支持力度，主要包括支持企业优化开发、促进市场流通转让和支持地方以合理价格收回土地。6月，自然资源部会同国家发展改革委等部委结合各地实践探索，研究出台了三个方面18条政策措施。8月，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号），提出在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，统筹实施农用地集中连篇整治、有序整理盘活农村零散、闲置、低效建设用地。10月，国新办新闻发布会推出一揽子增量政策，在促进房地产市场止跌回稳方面，允许运用专项债券等支持盘活存量闲置土地。11月，自然资源部随即发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号），明确了收购目的、收购标的物范围、收购价格要求等多个方面，标志着专项债用于土地储备的正式重启，为地方政府盘活存量闲置土地进一步疏通了资金渠道。

在地方层面，如重庆以“三攻坚一盘活”（“一盘活”即盘活国有资产）改革推进高质量发展，重庆各区县党政一把手、市属国企主要负责人立下了改革攻坚的“军令状”，分别与市政府签订了《2024年度“三攻坚一盘活”改革突破目标责任书》；上海市国资委、规划资源局联合发布了关于印发《市属国企存量土地资源盘活利用三年行动方案（2023年—2025年）》的通知（沪规划资源用〔2023〕93号），构建“四个一批”（“更新一批、收储一批、减量一批、保留一批”）统筹实施机制；南京市也出台了《南京市盘活存量资产资源行动方案（2023—2025年）的通知》，提出盘活土地资源、固定资产和无形资产等三大类存量资产资源，其中土地资源包括城乡低效建设用地、农村集体土地等。

（二） 探索与实践

2022年底，国家发改委办公厅组织征集和评估筛选了一批盘活存量资产扩大有效投资典型案例，并发布《关于印发盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》（发改办投资〔2022〕1023号），涉及盘活存量与改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值（如北京市平谷区联东集团盘活闲置土地资产项目）、发行REITs、实施特许经营等八种典型存量资产盘活案例。今年8月，自然资源部利用司会同中国国土勘测规划院，总结提炼了试点第一批18个典型案例，编制印发了《低效用地再开发试点第一批典型案例》，典型案例涉及各地探索创新了编制详细规划、加强收储支撑、完善供应方式、优化地价工具等多种政策实施路径，涌现出政府收储（协议收回）、原始权人自主或联合、企业通过二级市场收购等多种盘活模式，用空间焕新引领产业升级，用产业升级腾出了新质生产力发展空间，用片区综合开发重塑了空间品质。

据中国证券报报道，国有企业土地资产盘活专项基金由国务院国资委批准，于2024年7月5日在京举行成立仪式，由中国诚通控股集团有限公司联合中国东方资产管理股份有限公司共同发起设立（出资比例分别为30%和70%），中国诚通全资子公司诚通通盈基金管理有限公司担任基金管理人。该专项基金总规模300亿元，存续期限为10+2年，以市场化、专业化为运作原则，以股权投资方式通过项目直投、设立子基金、定制化方式等形式开展，在国有企业盘活利用存量土地和附属建筑物方面，发挥整合资源、资金投入等重要支撑作用，以提高国有资本配置效率。基金盘活业态主要为产业园区、保障性租赁住房、人才公寓、“平急两用”公共基础设施、战略新兴产业用地等。

2024年9月18日，中央纪委国家监委网站刊发了一篇文章（题为：紧盯国资监管责任落实 推动补齐管理短板 唤醒“沉睡”资产），强调了盘活闲置资产对合理扩大有效投资、降低政府债务风险等方面具有重要意义，并报告了几年来各地纪检监察机关查处的案例，可见在地方积极响应推进资产盘活的实践中不乏有一些失职、失误或是错误的行为出现。故而，严肃国资监管职责落实，加强对资产盘活成效的监督检查，积极学习规范的试点案例显得尤为重要。

三、概念与内涵

根据《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》，按照土地用途，我国土地划分为农用地、建设用地和未利用地。存量土地广义上泛指城乡建设已占有或使用的土地；狭义上特指城乡建设用地范围内的闲置未利用和开发利用不充分、不合理、产出低的土地，这些土地具有较大的开发利用潜力。从土地的使用状况和开发程度来看，存量建设土地可以分为批而未供土地、闲置用地和低效用地。

何为批而未供土地？《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》（国土资电发〔2009〕44号）中首次提出“批而未用”这一概念，“批而未用”土地是指已经批准农用地转用、但尚未实施征地和已经批准土地征收、但未实施供地的土地。《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发〔2009〕106号）指出要按照上述文件部署，及时制定批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地的处理意见和整改方案，进一步丰富了批而未供土地的内涵。此后，《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）（以下简称“1号文件”）和《自然资源部办公厅关于批而未供土地处置有关问题的通知》（自然资办发〔2018〕49号）（以下简称“49号文件”）两个重要文件，就消化批而未供土地和盘活闲置土地有关事项作出指示。

何为闲置用地？根据最新于2012年修订的《闲置土地处置办法》（原国土资源部第53号令），闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。闲置用地包括已认定为闲置用地和未认定闲置用地。

何为低效用地？根据《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）的城镇低效用地的概念表述，结合《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号）（2022年4月15日起，地类认定均要以第三次全国国土调查成果为统一底图、底数），低效用地是指经第三次全国土地调查已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权属清晰、不存在争议的城镇存量建设用地，如老城区、城中村、老工业区等。

四、方式与路径

（一）批而未供土地盘活意在调整指标和完善手续

1. 申请撤销批文、实施用地调整

对于确实不需要的用地或因规划、政策调整等原因导致无法征地或供地的，可以将用地批文整体或部分地块作撤销或调整处理，以调整规划或改善供地条件，新增建设用地指标，加快项目落地。根据1号文件和49号文件，以及地方政府出台的批而未供土地处置相关政策，对“批而不征土地”（农用地转用及土地征收批准未满两年，因规划、政策调整等原因已不具备供地条件、不再实施征地的土地），可由市、县人民政府逐级报省政府申请调整新用地；对“批而未征土地”（农用地转用及土地征收批准已满两年，未实施征地补偿安置方案的土地），批准文件整体或未实施部分自动失效；对“征而未供土地”（已实施补偿安置方案，因相关规划、政策调整，不具备供地条件的土地），可由市、县人民政府逐级报省政府申请撤回或调整批准文件。

2. 完善供地手续、及时补录数据

对于项目用地未供即用等违法行为，应及时查处，依法办理供地手续。对实际已供地并实施建设但未办理供地手续的，应督促尽快办理供地手续，无明确项目单位的，用地主体视情况确定为项目所在地人民政府或行业主管部门。对于项目已供地但未录入“土地市场动态监测与监管系统”备案或备案不成功，导致系统认定为批而未供土地的，应及时补录相应供地信息，并上报自然资源部备案。

（二）闲置土地盘活重在鼓励开发和政企合作

1. 鼓励继续开发、消除开发障碍

对企业有意愿、市场有需求的闲置土地，鼓励企业优化开发。一方面，由政府主导，消除闲置土地在开发建设中存在的障碍和问题，对于规划或配套不合理、不完善的，协调调整、细化规划，完善相关配套设施，使土地具备更好的开发条件；另一方面，对于已供地但尚未开发或已开工未竣工的闲置存量土地，可灵活适度调整开竣工日期和适当放开分期开发、价款缴纳要求（即对已完工的部分建筑可按比例缴纳土地出让价款并办理不动产登记等手续），鼓励有能力继续开发的企业按照市场需求继续开发，同时可依法合理免除因自然灾害等不可抗力导致的违约责任。

2. 市场化处置、多样化交易

对于长期处于闲置、原始土地使用权人无能力或无意愿继续开发、无法发挥效益的土地资产（包括已改制国有企业原生产经营性划拨土地）可依法通过拍卖、转让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等市场化手段进行处置，实现资产的变现和退出。在房地产市场方面，为降低交易成本和风险，允许通过土地二级市场进行房地产用地“带押过户”和推行预告登记转让制度，同时优化分割开发程序，补充协议完善出让合同等方式引入合作开发者。对于其他“僵尸特困”企业，可以通过兼并重组、股权置换等方式，引入战略投资者或行业龙头企业进行重整，重新投入资产盘活工作中。

3. 政企收购储备、平等自愿交换

对于闲置土地，除依法收回情形外，各地政府可综合考虑地块具体情况，由纳入名录管理的土地储备机构按照处置存量闲置土地清单使用专项债券资金有序收购符合条件的土地，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其中一种特殊情况是因规划、政策调整而导致闲置的土地，则可在缴清土地价款、落实项目资金的情况下，由政府以土地置换的方式予以协议收回，这种方式较好地解决了“大家都缺钱”的问题，也可以在此基础上进一步探索土地增值收益分享机制。

值得一提的是，不论是上面的市场化处置，还是政府收回收购都需要加强资产评估和定价工作，确保资产处置的公平、公正和公开。

（三）低效土地盘活强调提能增效和混合开发

1. 产业提能增效、土地混合开发

对于空间利用不足或者用途不合理的区域低效用地，需结合城市更新、产业转型发展等相关政策，充分考虑低效用地再开发路径、企业扩能扩产需求和产业转型升级要求，一是在不改变原有土地用途的前提下，片区工业用地可通过建设多层高标准厂房、增加开发建设地下空间、提高容积率、技术改造升级、整合周边低效用地等方式以提能增效（各地对于是否补缴土地价款做法不一）；二是通过调整规划土地用途、更改建设内容、调整产业布局等方式，以突破容积率上限，增强固定资产投资强度，充分发挥土地价值，促进产业转型升级。

对于布局零散、利用粗放的区域低效用地，可通过土地混合开发利用的盘活方式，解决低效用地再开发中的集约利用、协同发展问题。混合开发模式主要体现在规划、土地用途和空间利用三个层面的创新。首先，在规划层面，需统筹考虑连片收储、整合归宗，支持土地混合连片开发、用地功能兼容和空间多层次复合利用；其次，在土地用途层面，探索采用土地用途清单制管理新模式，支持土地用途混合利用和灵活转换，简化土地用途变更审批流程；最后，在空间利用层面， 可采用“TOD模式”的核心理念和一体化开发模式，最大限度实现空间多层次复合利用。

2. 政府收回收购、联合自主盘活

对于无法继续经营的僵尸企业、淘汰产业涉及的低效用地，实施“腾龙换鸟”、产业重塑，由政府实施有偿协议收回收购，同时支持企业依法破产清算。具体方式包括直接引导腾退或“倒逼”企业腾退两种方式，前者即在协商情况下进行腾退，后者则通过在政策扶持、税收优惠、行业监管、融资信贷等多方面设置差别化政策或通过设置税收贡献等约束性指标，实行“末位淘汰制”，倒逼企业转型增效或腾退。

对于有继续开发或转型升级可能的低效产业用地，以企业主导的联合自主改造方式进行盘活，有别于政府收回重供或企业自主改造的传统模式，联合自主改造是通过政府打破权属界限，重新统一规划调整，对联合开发企业（引入新的社会资本）进行宗地划分，企业自建区域由各自企业单独办证，政企或企业联合开发的公共区域办理共有产权。

五、谋定而后动

国有存量土地资产的盘活之道体现在土地利用的“节制开发”与“优化利用”，以及政策实施的“简政放权”与“市场优先”，正如道家思想所主张的“道法自然”、“无为而治”。国家推行土地资产盘活一定是在尊重自然规律和顺应城市发展需求下的必然选择。各级地方政府需深入解读和利用中央及地方相关政策，对各资产资源情况进行全面摸底调查，根据城市总体规划和土地利用规划，对存量土地进行全盘考虑和重新定位，明确盘活方向和目标，在政策支持和政府保障下，充分调动市场积极性，建立健全风险防控机制，确保盘活工作合法合规、顺利进行，谋定而后动！