摘要：新公司法施行后，如何根据新的条款对法人治理结构进行重建或修正，是国有企业当前面临的主要问题。本文从结构、职权、议事规则三个方面对新公司法各项规定进行解读与总结，分析其对法人治理结构中董事会结构变化的影响。

一、引言

为适应市场经济发展的需要，进一步完善既有法律制度和规则，更好地保护公司及相关方的合法权益，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过了并自2024年7月1日起施行新修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称“新公司法”）。新公司法从市场经济发展和中国式现代化建设的实际需求出发，引进和建立了更为先进的理念和制度，全面贯彻落实了党中央关于建立和完善现代企业制度、深化国资国企改革、高标准履行社会责任、促进资本市场健康发展等重大决策部署。

在深化国有企业改革方面，新公司法进一步明确了国家出资公司的概念、权利和义务，完善了公司法人治理机制；更加注重提高国有企业核心竞争力和增强其核心功能，强调董事会在公司治理中的核心地位，以立法形式明确党组织在国有企业中的领导地位，充分体现了党中央更大力度打造现代新国企的决心。

2024年9月，国务院国资委召开中央企业董事会建设工作推进会，按照党的二十届三中全会相关部署和新修订的公司法的要求，国务院国资委明确了下一步深化董事会建设的五方面重点工作，包括分类分层推进董事会建设、科学优化董事会功能定位、牢牢把握董事会使命任务、完善董事会运行制度机制和更好发挥外部董事作用。

新公司法的施行，开启了中国式现代化公司治理的新篇章，对国有企业法人治理产生了深远影响。下面从董事会的结构、职权、议事规则等方面阐述和分析新公司法对国有企业董事会建设的创新理念和改革要求。

二、新公司法下董事会的结构更加优化

（一）放开董事会人数限制

新公司法对于董事会的人数限制做出了调整，从原来的有限责任公司3~13人、股份责任公司5~19人，统一规定为“董事会成员为三人以上”，结束了自1993年公司法设立以来就一直存在的上下限共存的局面，实现了与国际上各公司法关于人数设定的趋同。我国1993年公司法作为一部实质意义上的国有企业改制法，人数上限设定的初衷在于限制领导层的职数，避免冗员与管理混乱的现象。而随着国企改革的深化与提升，以及国企监管与党组织管理的严格与完善，最初董事会人数设定上限的意义已经不复存在。因此，此次放开是顺应时代发展新趋势的机制完善，使得国有企业在董事会人数设置上更加灵活。在实际操作中，建议国有企业应当立足公司实际，秉承应设则设、应简则简、避双就单、实事求是的原则，科学设定董事会成员人数；并在公司章程中对于企业合并、分立、新设等变化对董事会成员增减的规则做出详细规定。

（二）实行单层制治理结构

1. 监事会的虚化与替代

公司治理的核心问题和根本目的是在两权分离机制下如何最大限度地降低代理成本，保证代理人始终坚持股东利益优先。与民营企业不同，国有企业是双重委托代理关系，因为存在“所有者缺位”，所以在如何更好解决“内部人控制”问题上一直不断探索创新。新公司法下，我国允许国有企业在董事会下设审计委员会，来代替监事会履行相关职能，标志着我国开始学习欧美先进企业管理经验，探索与试行单层委员会制（英美法系国家采用，另一种双层委员会制由大陆法系国家采用）。目前我国实行的是特殊的单层二元委员会制，但监事会的职能一直没有得到充分的发挥。究其原因，监事会和监事自身不作为、公司不重视不配合、监督职权内容空泛、企业经营信息不对称、监事队伍专业能力不足等多方面问题导致监事岗位长期未能发挥应有职能，监事会渐渐也成了形式大于意义的虚设岗。

审计委员会作为一个内部监督机构，设立在决策监督机构董事会下，除了自身监督，也需要外部监督的辅助。目前，为顺应国企改革深化提升的要求，我国国有企业在外部董事制度的探索上获得了成功，现在通过审计委员会来代替监事会履行监督职能，推行单层委员会制度便具备了发展条件。

2. 设置专门委员会

在单层委员会制度下，新公司法也提及了上市公司专门委员会的设置应当在其公司章程中明确。对于国有企业而言，专门委员会的设置早有规定。早在2017年，国务院办公厅发布的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中就指出：“董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询，其中薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成。”根据企业生命周期理论对企业发展和成长阶段的划分，处于发展期和成长期初的企业，在董事会中应至少有一位董事专职负责战略发展与投资事务，成长期初阶段以后，企业应当视发展现状、市场规模、竞业情况等实际情况，设定战略与投资委员会，专职负责企业的战略发展与投资扩张事务。对于科创性较强的国有企业，应当择机成立科技与创新委员会，专职负责公司技术创新与研发相关的事务。

在制度推行上，以审计委员会为试点，逐步推行各类专门委员会，建立与完善各项会议制度与议事规则。在决策流程上，专门委员会应将对应的议题、事项首先通过委员会内部会议进行讨论，总结、形成更为专业的咨询意见与建议，然后在董事会上提出，为董事会决策提出解决思路、做出专业参考，以此优化董事会决策程序，节省大量时间，提高董事会运行效率。

（三）优化董事会成员结构

在新公司法下，董事会成员结构也更为优化。这里的成员结构主要是指董事会中（内部）董事、外部董事、职工董事及独立董事（上市国企）的设定与比例。

首先，新公司法明确要求：国有独资公司应当有公司职工代表；职工人数300人以上的有限责任公司董事会成员中也应当有职工代表，除非公司设立监事会并有职工代表。职工董事作为职工代表大会、职工大会或其他民主选举的产物，代表的是全体职工的利益。国有企业，尤其是国有独资公司，在职工董事的设立和产生上，明确了其独立性和必要性，保障了董事会中存在“广大职工的声音”。此外，在单层委员会制度下，建议国有企业（尤其是股份有限公司）在审计委员会成员中设立职工代表或安排职工董事列席会议，以完善内部监督的中立性。

其次，新公司法再次强调了国有独资公司的过半数外部董事要求。外部董事一般是指由非公司员工的外部人员担任的董事，不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务以外的其他职务。外部董事分为专职外部董事和兼职外部董事，前者强调不在任职企业以外的其他单位任职。需要提及的是，不论是国有独资公司由出资人机构委派的董事还是国有资本控股公司由相关股东推荐并通过股东会选举产生的董事，都应该保证外部董事的独立性和专业性。

因此，在新公司法下，国有企业外部董事应由国有股东选拔、任命和聘用，以代表国有股东的利益。在外部董事的构成中，尽量提高专职比例，降低兼职比例，并根据企业自身的业务板块，完善各专业板块外部董事的比例，至少设置一名与公司核心主业相关的专职外部董事，以保证决策意见的专业性。在人员来源上，应丰富外部董事的来源与渠道，从党政机关、其他国有企业、外部董事专家库及社会中，多渠道选择其他公司的国企经营管理者、社会上有丰富专业及行业经验的专家。

最后，在独立董事的设置上，新公司法强调了上市公司独立董事的设置应当参照证监会的相关规定。根据相关定义，（上市公司）独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。因此，独立董事往往是某一专业领域的专业人士，相对于外部董事，更具有独立性、专家型、兼职性的特点。目前，我国上市公司的独立董事任职和管理情况还比较混乱，虽然证监会发布的《上市公司独立董事管理办法》于2023年9月4日就已生效，规定了中国上市公司协会负责上市公司独立董事信息库建设和管理工作，上市公司可以从独立董事信息库选聘独立董事，但目前人才库制度建设仍不完善。建议在国有控股上市公司独立董事管理上硬性要求建立人才库。同时，国资监管机构要以此加强对国有控股上市公司独立董事选聘管理的监督。

三、新公司法下董事会的职权更加合理

在公司治理模式中存在“股东会中心主义”和“董事会中心主义”两种模式。旧公司法中，虽然规定董事会是公司的决策机构，但股东会作为公司的最高权力机构，拥有绝对的决策权和控制权，在某种意义上董事会和经理层均是执行机构。新公司法删除了关于“董事会对股东会负责”的规定，在股东会权力范围中删减了“决定公司的经营方针和投资计划”的权力，增加了“股东会可以授权董事会对发行公司债券作出决议”的表述，一定程度上削弱了股东会的权力，剥离出来的权力则让渡给了董事会，反映出公司治理模式正逐渐由“股东会中心主义”向“董事会中心主义”转变。从授权倾向来说，新公司法鼓励股东会将经营权尽量授予董事会，仅保留所有权。这是我国在所有权和经营权分离原则之上对于中国特色现代企业制度的一次更为大胆的尝试。同时，新公司法删除了旧公司法所列举的经理层的七项职权，重新定义为经理层“根据公司章程的规定或者董事会的授权行使职权”，从而赋予了董事会对于公司经营权管理的更大自由度，确立了“董事会中心主义”的治理模式。

对于国有企业而言，新公司法在明确“董事会中心主义”的治理模式之时，同时从管资本的角度修改、新增了诸多制度，为该模式在国企适用性上“购买了多重保险”。

（一）制度建设为董事会职能保驾护航

1. 创立“国家出资公司”概念

新公司法删除了原“国有独资公司的特别规定”一节，新增“国家出资公司组织机构的特别规定”一章，并将《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《国有资产法》）第5条确立的“国家出资企业”概念限缩后引入新公司法中，明确国有出资公司是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括有限责任制和股份有限制，使其相较于“国有独资公司”扩大了内涵和外延。但该概念不包括现存少量的全民所有制企业等非公司制国有企业，也不包括国有（资本）参股公司。并且，“国家出资公司”目前应当仅限于一级（集团）公司，其子公司并未明确在此概念内。

2. 扩充履行出资人机构范围

新公司法明确扩大了履行出资人职责机构范围，将其扩展至经授权的国有资产监督管理机构或者等其他政府部门或机构，使得现实中大量存在的“其他部门、机构”作为国有资产出资人代表机构的情况“合法化”。

3. 明确党组织的法定地位

新公司法明确，“国家出资公司中中国共产党的组织，按照《中国共产党章程》的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权”。这一条款为党委会发挥“把、管、促”作用在法律层面做出了规定，从顶层设计上为董事会“定、做、防”做好企业经营加了一道保险，使得新公司法与国有企业相关法律规定更加契合，在国有企业上的应用性得到了大大加强。

（二）权责清单与决策流程更加明确

在董事会法定职权上，新公司法发生了诸多变化。同时，董事会需要承担的责任也更加集中。

1. 经营方针与投资计划

新公司法将“决定公司的经营方针和投资计划”权限从股东会下放到董事会，极大地剥离了原股东会的经营权，并归还到董事会手中。这一改动标志着董事会成为公司实际经营的枢纽，加强并保障了董事会在公司经营中的独立地位。对于国有企业来说，使得国资部门“管资本”的方向与任务更加明确。

在具体决策流程中，国资部门可以进行授权放权，将经营方针和投资计划的最终审批权下移至董事会，例如：

表1 决策流程（例）

2. 财务预决算

“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”从董事会原定职权中删除，同时，新公司法对于经理层职权并未做出详细列举。这一改动标志着新公司法对财务预算、决算方案审议批准职权的松绑。公司可以根据实际情况自行决定该权限放在管理层（股东会或董事会）还是经理层。对于国有企业来说，应当尽量将预决算职权掌握在董事会手中，并在公司章程中进行明确。

3. 发行公司债券

新公司法规定，股东会可以将“发行公司债券”权限下放到给董事会。在地方国企层面，发行公司债券作为一种融资手段，国资部门应当综合考量、谨慎选择。对于经营情况良好、成长性较强、基本没用或不存在隐性债务的国企，国资部门可进行充分授权；对于其他情况，国资部门应当视企业具体情况谨慎授权。

4. 解散清算

新公司法中关于解散清算的变动主要有两处。第一处是清算组成员的组成：清算组由公司的股东组成下沉为由董事组成；第二处是新公司法在“清算不履行，债权人可介入并要求法院相关人员进行清算”上新增了清算义务人不履行义务时对公司及债权人的赔偿责任。在新的规定下，清算义务明确从股东转移到了董事，董事作为责任人需要承担后果。且新公司法在“清算组”之外增加了“清算义务人”概念，以此来改善现实中公司解散经常无人清算的普遍现象，进一步强化董事会及董事对公司经营的直接责任。

5. 其他股东会的授权

新公司法增加了“公司章程规定或者股东会授予的其他职权”条款，标志着董事会职权进一步扩大化、开放化。对于国有企业而言，新公司法对于国家出资公司的可授权内容作出了以下限制：“履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润，应当由履行出资人职责的机构决定”。这是新公司法对于国资部门核心“管资本”权力的限制授权，而对于其他的权力，国资部门可视情况自行决定。

在授权放权对象上，新公司法从条款上明确了经理层的职权来自于董事会。因此，国有企业应当以公司章程为起点，根据企业性质决定授权放权程度与经理层权限，如公益类国有企业，国有企业可以收缩放权力度；对于商业类国有企业，董事会可适当放开，赋予经理层的职权，更好地探索职业经理人制度，推进企业市场化转型。

四、新公司法下董事会的议事规则更加规范

新公司法在旧公司法的基础上新增了4大类董事会议事规则，使整体的议事规则更加规范与完善。

（一）新增电子形式的合法性

在当前网络OA系统、电子通信以及电子审批流程（如钉钉等）的广泛应用情形下，新公司法从法律意义上确定了电子形式召开董事会会议及行使表决权的合法性。这项改动符合国有企业推进数字化转型及智慧网络办公系统建设的总体要求。同时，新公司法也为不适用电子通信方式的企业预留了公司章程对于该项规则的否决权。

董事会应当在积极推进公司数字化转型的同时，在公司章程中明确电子形式的应用场景及不适用情形，尽可能合法、合规、合理地推进董事会召开、表决权行使等流程的电子化，提高董事会运营效率。对于应当做纸质留痕的场景，应当在公司章程中明确电子形式与纸质形式的同等效力，并规定事后应当执行纸质留痕补齐流程。

（二）完善董事会会议程序及决议有效性规定

新公司法对于决议不成立的情形进行了列举，明确了正式开会程序、参会及表决人数、正式表决程序、表决及持表决权人数等是决议生效的四项法定前提。尤其是对于董事会召开法定出席人数及决议成立人数，新公司法明确了过半数的法定要求，弥补了旧公司法中对于相关规定的空白。另外，新公司法也明确了公司在董事会决议被宣告无效、被撤销或确认不成立情形下的后续处理义务，以及与善意相对人的法律关系影响豁免，使得议事规则在事后处理程序上显得更加完整。

（三）新增新股发行决议要求

对于上市公司新股发行决议生效的要求，新公司法在过半数的基础上新增了全体董事三分之二以上表决通过的要求。这是对于企业新股发行的一项更为严格的法律规定，体现了新公司法在上市企业新股发行这一融资渠道上的审慎性。

（四）限制了程序瑕疵的决议驳回权力

新公司法在公司股东向人民法院申请驳回董事会决议的条款下，新增了会议召集程序或者表决方式仅有轻微瑕疵，且决议未产生实质影响的情形限制。即在上述情况下，公司股东不可以此为由驳回董事会的决议，这是对于董事会决议法律效力的一次强化，更加凸显了董事会及其决议在公司治理中的重要地位与不可撼动性。然而，新公司法对于“轻微瑕疵”还没有做出明确定义，该项应该属于人民法院的裁决范畴。

虽然新公司法对董事会决议的不可撼动性作出了法律保护，董事会仍应当严格履行新公司法及公司章程规定的会议召集程序及表决方式。在公司章程中，应当尽量简化会议召集程序、表决程序，明确、丰富不同场景下的董事表决方式，丰富、完善董事会议事规则各项细节。例如，国企应当明确视频参会的董事行使表决权的形式等。

五、小结

新公司法通过对董事会人数限制、监事会与专门委员会设置、治理机构层级与董事会成员结构等规则进行修改，使得董事会的结构更显优化；通过创立“国家出资公司”概念、扩充履行出资人机构范围、明确党组织法定地位等完善了董事会制度建设，通过对董事会职权修订明确了权责清单和决策流程，使得董事会的职权更趋合理；通过对电子形式、董事会会议程序与新股发行等相关规则进行修改与新增，使得董事会的议事规则更加规范。三向发力，为董事会建设与国企法人治理结构完善做实了细节、擘画了蓝图。