摘要：一揽子增量政策作为国家在发改、金融、财政方面推行的最新举措，对释放内需、扩大有效投资，推动经济持续回升向好等方面具有重要意义。本系列文章重点探讨在一揽子增量政策背景下，地方政府如何用足用好用活专项债、超长期特别国债、中央预算内投资以及特许经营等各类资金或投融资模式，做好项目谋划、加快推动项目建设提速增效，进一步增强投资对扩大内需、带动经济的作用。本文主要聚焦在专项债项目谋划。

一、引言

2023年以来，基建投融资政策主要围绕两个主题展开：一是有效防范化解地方债务风险；二是扩大有效投资，推动经济稳增长。

防范化解地方债务风险，自2023年7月中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”以来，地方政府债务风险得到了整体缓解。但在化债政策推进中，也出现了一定收缩效应，如地方投资压力加大、债务负担较重区域面临化债与增长的平衡难题等。一揽子增量政策一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务大大减轻了地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济。

扩大有效投资方面，2024年政府工作报告要求“积极扩大有效投资，发挥好政府投资的带动放大效应”、“着力稳定和扩大民间投资，落实和完善支持政策，实施政府和社会资本合作新机制”。2024年，国家共安排中央预算内投资7000亿元、新增地方政府专项债券3.9万亿元，超长期特别国债1万亿元。2024年10月以来相继推出的一揽子增量政策，强化了上述政策工具的创新和协同配合。项目是地方改善民生、促进经济发展的重要抓手，各地政府及主管部门应统筹好扩大有效投资的增量政策和存量政策，认真研究并积极谋划项目，用足用好用活专项债、超长期特别国债、中央预算内投资以及特许经营等各类资金或投融资模式，加快推动项目建设提速增效，进一步增强投资对扩大内需、带动经济的作用，推动经济持续健康发展。

睿立方城市研究院针对一揽子增量政策对地方政府及城投公司的影响进行了分析睿立方城市研究将结合一揽子增量政策，对专项债、超长期特别国债、中央预算内投资以及特许经营等政策工具进行梳理，并提出项目谋划建议，以期为地方政府项目谋划、额度申报等提供参考。本文主要聚焦在专项债项目谋划。

二、一揽子增量政策有关专项债的要求

地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，也是规范地方政府举债融资的重要举措，其作为地方政府合法的融资工具，具有融资期限长、融资成本低、前期还款压力小、允许借新还旧等优势。从近年来专项债发行来看，专项债呈现发行规模趋于稳定、投向领域不断扩大、审核更加严格、更加注重资金使用

针对地方政府专项债，财政部提出，在认真组织好专项债券分配和发行使用工作的同时，下一步要研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本，切实推动高质量发展。具体措施包括扩范围、强机制和严管理三个方面。

表1 专项债发行与管理新措施

三、专项债券项目谋划及申报要点

针对地方政府专项债券，监管部门主要从项目合规性、融资收益平衡、项目成熟度等角度进行把关，因此，地方政府应按照“资金跟着项目走”原则，紧紧围绕以下三个方面，做好专项债项目的谋划和储备。

（一）紧密贴合专项债资金重点支持领域

专项债券申报项目必须是经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目，优先支持以下两类项目：（1）纳入国家和地方“十四五”规划的项目、纳入国家重大区域发展战略以及省、市级重点项目，积极发挥专项债券对重大规划和战略的支撑作用；（2）在建项目，尽快形成实物工作量和拉动有效投资。

专项债券项目必须要符合投向领域的有关规定，并严格落实负面清单管理。

表2 专项债券资金投向支持领域和负面清单

一揽子增量政策提出要最大限度扩大专项债使用范围，主要包括以下几方面：

1. 专项债用于隐性债务置换

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议宣布增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。地方政府可以借此机会，化解存量的隐性债务风险，达到促平衡、稳增长和防风险的目的。11月9日，财政部将6万亿债务限额下达各地，各省纷纷启动发行工作。11月15日河南省率先发行318.169亿元，至12月11日北京市公告发行47亿元，不到一个月时间，2024年的2万亿元额度全部落实发行。

2. 专项债支持城市更新和新型城镇化领域

2019年12月，随着中央经济工作会议首次提出城市更新，城市更新正式上升到国家层面。2021年3月，城市更新首次写入政府工作报告和“十四五”规划纲要。未来我国人口不断向城镇地区转移，城市空间会容纳越来越多的居民，这意味着城市更新将是一项持续性、系统性的基础设施建设项目，也是我国推进新型城镇化的必要举措。针对城市更新，发改委提出将区分任务的轻重缓急，按照短期聚焦消除安全隐患，中期推进老化设施更新，长期促进设施功能完善的工作思路，组织实施城市基础设施提升改造行动，优先推进涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、城市交通设施安全改造等工程建设，有序推进老旧街区（老旧厂区）转型提质、城市公共服务功能提升等工程建设。住建部提出在前期城中村和危旧房改造基础上，通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。同时，住建部表示，未来五年，将以需求为导向、以项目为牵引，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加快实施城市燃气、供水、排水、污水、热力和地下综合管廊“五网一廊”更新建设，有效释放投资和消费潜能，有序创造高品质生活空间，有力推动城市高质量发展。目前，我国城市改造更新的任务越来越重，预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里。新型城镇化方面，发改委会同有关部门抓紧细化了今明两年的重点任务，正在开展省市县三级专题培训，并将聚焦破解推进新型城镇化的瓶颈难题启动试点工作，同时重点围绕《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》部署的四大行动，加大政策支持和实施力度。

可见，新型城镇化和城市更新领域将是财政政策工具支持的重点领域，专项债资金支持方面，在当前专项债资金支持领域范围的基础上，重点提及：聚焦解决县城综合承载能力不足、产业基础薄弱等问题，通过地方政府专项债券、政策性银行中长期贷款等积极支持，加快县城基础设施和产业配套设施建设，推进中西部地区和东部地区产业对接合作；聚焦打通城际交通“断头路”“瓶颈路”，加强地方政府专项债券等资金支持，建设一批市域（郊）铁路、城际铁路和城市快速路，加快形成通勤圈、产业圈、生活圈，提高同城化发展水平。同时研究将老旧街区（老旧厂区）改造等有一定收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支持范围。

3. 专项债资金收回收购存量闲置土地

允许运用专项债收回收购存量闲置土地是一项重要的政策工具，它既是推动房地产市场止跌回稳的重要举措，也是扩大专项债支持范围的重要内容。2024年11月11日，自然资源部印发了《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）（以下简称《通知》）快速落实闲置存量土地收回收购政策，对收购目的、收购主体、收购标的、收购流程、收购价格、土地再供应等方面进行了规范。同时，财政部也正在研究制定细则。

地方政府在做专项债收回收购闲置土地项目谋划时，要加强项目前期论证，合理确定专项债券项目内容和地块范围、合理确定收购价格、妥善处理收回收购闲置土地的债权债务关系、科学规划收储土地用途、合理控制土地收购规模和开发速度，同时要加强自然资源、财政、发改等部门沟通和协调。（链接：专项债收回收购存量闲置土地操作流程、专项债收回收购存量闲置土地操作要点）

4. 专项收购存量商品房用作保障性住房

关于存量商品房问题，财政部支持专项债券收购存量商品房用作保障性住房，由各地自主决策，自愿实施，遵循法制化原则，按照市场化来运作，在确保项目融资收益平衡的基础上，地方可安排专项债券收购存量商品房用作保障性住房。此项政策有助于进一步拓宽地方资金来源渠道，既可以有效消化存量，促进供需平衡，也有利于优化增量，多渠道筹集保障性住房。

地方政府应充分发挥主动性和积极性，进行项目谋划和储备。做好保障性住房需求摸排和统计，做到以需定购；选择好收购存量商品房的项目实施主体，明晰项目实施流程，做到收购主体规范、收购过程规范、配售配租规范；明确收购范围及收购存量房源需满足的条件，包括房源类别、房源户型和面积、项目区位和配套设施、项目相关手续保理等因素；做好收购价格协商工作，存量房收购成本要与后期收益相平衡，做到保本微利；妥善处理收购的房源的债权债务关系，确保其符合房屋权属清晰等要求。

5. 专项债支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研期间首次提到“新质生产力”。二十届三中全会提出了“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。高质量发展成为我国经济发展的主旋律，而发展新质生产力，是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。为推动新质生产力加快发展，一揽子增量政策提出要扩大地方政府专项债使用范围，合理支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施。

前瞻性、战略性新兴产业属于新产业范围，指应用新技术发展壮大的新兴产业和未来产业，具有创新活跃、技术密集、发展前景广阔等特征，关系国民经济社会发展和产业结构优化升级全局。我国目前新兴产业和未来产业的领域为“8+9”模式。其中，新兴产业主要聚焦新一代信息技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保、民用航空、船舶与海洋工程装备等8个领域，未来产业聚焦元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人、生成式人工智能、生物制造、未来显示、未来网络、新型储能等9个领域。财政部将不断优化调整专项债投向领域，将更多新能源、新基建、新产业领域纳入专项债券投向领域。

地方政府在谋划前瞻性、战略性新兴产业基础设施专项债项目时，应聚焦在具有一定收益的、属于政府投资范围内的公益性项目。产业化项目不应纳入专项债范围，应通过招商等模式解决。

（二）合理构建收入实现融资收益自平衡

专项债能否实现融资收益自平衡是项目审核把关的重点。在对专项债项目进行收入构建时，需要遵循三个原则：一是相关性原则，即项目收入来源于项目自身；二是直接性原则，即项目收入来源于项目建设内容，且收益规模与项目建设规模相匹配；三是可衡量性原则，项目收入有参考依据或标准，并且是真实合理的。对于自身收益较低的项目，按照上述原则充分挖掘收益来源，多渠道筹集项目收入。

针对项目融资偿还不足的可以适当考虑一部分政府性基金收入，包括政府补贴及项目对应产生的土地收益等，但财政性收入占比不得超过50%（各地区要求略有不同）,土地资源必须要明确资源所在范围、面积、用地性质等。涉及到土地出让收入的项目，应按政策要求的比例计提各种专项基金及收益分配后，地方留存可支配的收入才可作为偿债来源。

另外，在进行收入构建的过程中，为争取更多债券资金支持，可以对项目进行适当包装，使得项目的建设内容、投资规模、融资规模以及项目收益之间相互匹配，同时保证能够及时足额匹配对应的项目资本金。对于单个的、收益少的项目，可以与其他项目进行统筹打包，或采取“肥瘦搭配”的模式合并打包。项目打包的过程中，需要注意打包项目之间的关联性，也要注意到配套建设投资占总投资比例的合理性，避免公益性项目占比过大。

（三）做实项目前期工作提高项目成熟度

项目成熟度是专项债项目申报过程中重要的考量因素之一。地方政府要加强项目成熟度，关键要做好前期工作，需要充分进行项目可行性研究论证，并加快项目手续办理情况。可行性研究是专项债项目前期工作的重要部分，对于可行性研究报告，要明确项目建设内容，明晰项目建设边界，投资额与建设内容匹配，经济效益分析要细化，项目收入、成本清晰，数据来源有依据且合理。地方政府在做好可行性研究论证的基础上，应尽快取得土地、规划、环评、规划许可、施工许可等前期手续，保证手续能办尽办。另外，对于打包项目，往往涉及的部门较多，要做好各部门之间的协调沟通工作，加快项目手续办理。

（四）合理利用“专项债+市场化融资”等混合融资模式

2019年6月，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33 号），提出收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资，同时允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。目前专项债可以用于项目资本金领域包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水、新能源、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施等17个领域；以省份为单位，专项债券用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模比例上限为25%。一揽子增量政策提出增加专项债用作项目资本金的领域，预计后续还会增加。

表3 专项债券用做项目资本金领域

在做专项债项目策划时，尤其是对于投资体量较大的项目，可以考虑中央预算内投资/超长期特别国债/中央财政补助资金+专项债+市场化融资等混合融资模式。比如收回收购存量闲置土地项目，除了专项债资金外，自然资源部将研究设立收购存量土地专项借款，作为专项债券的补充，中国人民银行提供再贷款支持；城中村和城市危旧房改造项目，除地方发行政府专项债以外，还可以争取开放性、政策性金融机构的专项借款，商业银行根据项目评估还可以发放商业贷款；收购存量商品房用作保障性住房项目，除了用好专项债券资金外，还可以积极争取保障性安居工程补助资金。

涉及到市场化融资的，一是提前与金融机构接洽，确保金融机构具有合作意向；二是避免与政府信用捆绑，严禁新增隐性债务；三是合理选择项目实施主体，选择信用实力较强、财务状况良好的企业作为项目单位；四是严格落实收入分账管理，项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户。

四、小结

合理的项目谋划和申报是项目成功落地实施的关键。地方政府在进行专项债项目谋划、申报的过程中，要紧密贴合专项债资金支持的重点领域，合理构建收入实现融资收益自平衡、做实前期工作提高项目成熟度以及合理利用“专项债+市场化融资”等混合融资模式。此外，地方政府还要重视对专项债资金的监管工作，不断强化专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理,努力提高债券发行和使用效益,切实保障资金安全、规范、高效使用。在下一篇文章，将分析另外两种融资工具——超长期特别国债和中央预算内投资的相关项目谋划。