摘要：一揽子增量政策作为国家在发改、金融、财政方面推行的最新举措，对释放内需、扩大有效投资，推动经济持续回升向好等方面具有重要意义。本系列文章重点探讨在一揽子增量政策背景下，地方政府如何用足用好用活专项债、超长期特别国债、中央预算内投资以及特许经营等各类资金或投融资模式，做好项目谋划、加快推动项目建设提速增效，进一步增强投资对扩大内需、带动经济的作用。本文主要聚焦超长期特别国债和中央预算内投资项目谋划。

一、引言

2023年以来，基建投融资政策主要围绕两个主题展开：一是有效防范化解地方债务风险；二是扩大有效投资，推动经济稳增长。2024年10月以来相继推出的一揽子增量政策在上述两方面都做了安排，在缓解地方政府化债压力，扩大有效投资，推动经济持续回升向好等方面具有重要意义。项目是地方改善民生、促进经济发展的重要抓手，各地政府及主管部门应统筹好扩大有效投资的增量政策和存量政策，认真研究并积极谋划项目，用足用好用活专项债、超长期特别国债、中央预算内投资以及特许经营等各类资金或投融资模式，加快推动项目建设提速增效，进一步增强投资对扩大内需、带动经济的作用，推动经济持续健康发展。

睿立方城市研究院将结合一揽子增量政策，对专项专项债、超长期特别国债、中央预算内投资以及特许经营等政策工具进行梳理，并提出项目谋划建议，以期为地方政府项目谋划、额度申报等提供参考。前文已针对专项债谋划进行了分析。因超长期特别国债和中央预算内投资资金对项目要求和申报流程上，具有一定的类似性，本文将两者放在一起进行分析。

二、超长期特别国债和中央预算内投资的异同点

特别国债是中央政府针对特定政策目标、特定用途而发行的国债。超长期特别国债属于特别国债的一种，期限在10年以上，2024年发行的超长期特别国债主要包括20年、30年、50年三个品种。2024年的政府工作报告提出：为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。

中央预算内投资是由国家发改委负责管理和安排的、用于固定资产投资的中央财政性投资资金，可进行新建、扩建、改建、技术改造等。近年来，中央预算内投资规模呈现持续增加趋势，2021-2024年，中央预算内投资计划安排分别为6100亿、6400亿、6800亿、7000亿。

发行使用超长期特别国债和中央预算内投资都是积极财政政策的重要内容，由中央统筹资金，地方政府无需偿还，有利于缓解地方财政压力，是扩大有效投资的重要抓手。两者都属于中央财政资金，都需要地方政府逐级上报至国家发改委申请，因此，在申请方式和审核部门上存在共同点，都采取线上和线下同时进行申报的方式。两项资金支持领域的侧重点存在不同，超长期特别国债动态支持国家重大战略实施和重点领域安全建设等领域，中央预算内投资重点支持国家重点建设、社会公益事业和民生保障等领域。

表1 超长期特别国债与中央预算内投资异同点

	超长期特别国债	中央预算内投资
定义	为特定目标发行的、具有明确用途的国债，主要发行期限为20年，30年和50年。	由国家发改委负责管理和安排的中央财政性投资资金。
管理部门	国家发展和改革委员会
资金来源	中央预算内资金
资金来源	中央政府债务性资金，纳入政府性基金预算管理	中央政府自有资金，纳入中央一般公共财政预算管理
支持领域	支持领域具有一定的程度的重合，但是侧重不同
支持领域	重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等国家重大战略和重点领域安全建设。除“两重”领域外，还用“两新”领域。具体详见附表1。	主要用于市场不能有效配置资源的公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目‌。具体详见附表2。
发行金额	拟连续几年发行超长期特别国债，2024年发行一万亿元。	近年呈现持续增加趋势， 2024年安排7000亿元。
申请方式	线上(国家重大建设项目库)和线下(项目单行材料）两条线进行申报，由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。

三、一揽子增量政策相关内容和要求

2024年10月8日，国家发展改革委主任郑栅洁在国新办新闻发布会上表示，7000亿元中央预算内投资已经全部下达，用于“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）和“两新”工作（大规模设备更新和消费品以旧换新）的1万亿元超长期特别国债已经全部下达到项目和地方，正在加快推进项目建设和资金拨付。2024年11月15日，2024年超长期特别国债（六期）第三次续发行已完成招标工作，至此，2024年超长期特别国债1万亿元已全部发行完毕。

考虑到提前下达项目清单和投资计划，有助于加快开展项目前期工作、先行开工实施，发改委牵头提前谋划并下达明年1000亿元“两重”建设项目清单和1000亿元中央预算内投资计划。20204年10月底，“两个1000亿元”提前批次项目清单已下达，其中，“两重”建设项目121个、带动总投资约8800亿元，中央预算内投资计划项目526个、带动总投资约9300亿元。

在超长期特别国债和中央预算内投资重点支持领域方面：

（1）“两重”建设和“两新”工作仍是推动我国经济增长的重要发力点.明年将继续发行超长期特别国债并优化投向，加力支持“两重”建设。同时统筹运用中央预算内投资、超长期特别国债等资金渠道，结合深入实施“两新”等工作，加力支持重点领域节能降碳改造和用能设备更新，以存量挖潜积极保障传统产业转型升级和新兴产业发展合理用能需求。

（2）2025年继续加大城市更新和新型城镇化领域的投资。经过国家发改委梳理，续建基础设施、农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、城市更新等领域增量资金需求较大。在已下达的两个1000亿项目清单和投资计划当中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃气、供排水、供热等管网建设，突出人口规模大、密度高的重点城市和中心城区，重点支持在建工程和2024年四季度可以开工的项目，推动解决燃气管网老化、城市内涝、供水管网漏损等突出问题，同时还要继续统筹加大中央预算内投资对城镇老旧小区改造、城中村改造、危旧住房改造等城市更新项目的支持力度。新型城镇化建设方面，针对农业转移人口最关心的教育、医疗等问题，加大超长期特别国债对人口集中流入城市普通高中建设、医院病房改造等项目的支持力度。

另外，中央预算内投资继续支持基础性、公益性、长远性的项目，加快补齐我国现代化建设的短板弱项。

在超长期特别国债资金管理方面：

国家发改委作为牵头部门，将统筹推进“硬投资”和“软建设”，把项目建设和配套改革结合起来，集中力量支持办好一批国家重大战略实施和重点领域安全能力建设中的大事要事。财政部则针对如何管好用好超长期特别国债，在做好资金筹措、加快资金拨付、强化资金监管等方面提出了相应要求。

表2 超长期特别国债管理措施

国家发改委：统筹推进“硬投资”和“软建设”
硬投资	会同有关部门和地方自上而下抓紧谋划储备一批“两重”建设的重大项目，认真做好项目后续实施工作，加强在线监测和总结评估，督促项目尽快开工建设，推动形成更多实物工作量。
软建设	紧密结合项目投资，会同相关部门和地方抓紧制定出台相关配套政策和改革举措，加强动态监测和定期评估，推动各项政策尽早落地见效。
财政部：做好资金筹措、加快资金拨付、强化资金监管
做好资金筹措	综合考虑项目建设周期和国债市场需求，科学设置债券品种，合理把握发行节奏，既满足项目建设需要，又防止资金沉淀，节约资金成本。
加快资金拨付	根据项目清单及时下达预算、及时拨付资金。
强化资金监管	印发超长期特别国债资金监管暂行办法，提出建立全生命周期管理制度，实行专账管理、建立偿债备付金制度、强化绩效管理等。与行业管理部门、地方财政部门建立横向协同、上下联动的监管机制，加强跟踪监控，严禁挤占挪用资金，及时纠正违规违法问题，确保超长期特别国债资金安全、规范、高效使用。

附表1：超长期特别国债重点支持领域

一、国家重大战略实施和重点领域安全能力建设
1、加快实现高水平科技自立自强		（1）强化应用基础研究和前沿研究（2）加大创新创业投资支持力度
2、抢占未来产业战略制高点		（1）推动集成电路、人工智能加快发展（2）推进实施“占频保轨”行动（3）筑牢数字经济根基
3、推进城乡融合发展		推进农业转移人口市民化
4、促进区域协调发展		加快长江沿线高质量绿色融合发展
5、提升粮食和能源资源安全保障能力		（1）支持东北优先把黑土地建成高标准农田（2）加大力度推进三江联通工程（3）加快海外能源基地和通道建设
6、推动人口高质量发展		（1）实施全国生育率提升行动（2）支持高等教育提质升级
7、巩固重要战略方向和重点领域安全		（1）加快重点地区和城市平战结合建设（2）加强国家战略腹地和战略备份基地规划建设（3）增强中印边境管控和安全风险应对能力
8、全面推进美丽中国建设		（1）提升减缓和适应气候变化的基础能力（2）持之以恒推进三北工程建设
二、推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新
1、大规模设备更新	（1）工业领域：石化化工、钢铁、有色金属、建材、汽车及零部件、工程机械、重型机械、医药、电子元器件和电子材料、锂电池等27个重点行业设备更新。
	（2）能源重点领域：包括推进火电、输配电设备更新和技术改造；推进风电、光伏设备更新和循环利用；稳妥推进水电设备更新改造；以标准提升促进设备更新和技术改造。
	（3）建筑和市政基础设施：包括住宅老旧电梯更新、既有住宅加装电梯、供水设施设备更新、污水处理设施设备更新、供热设施设备更新、液化石油气充电站标准化更新建设、城市生命线工程建设、环卫设施设备更新、建筑施工设备、建筑节能改造。
	（4）老旧营运船舶报废更新
	（5）老旧营运货车报废更新
	（6）老旧新能源城市公交车辆动力电池更换
	（7）农业机械报废更新
	（8）住宅老旧电梯纳入超长期特别国债支持范围，支持各地对4万余台使用15年以上的住宅老旧电梯实施更新，补贴细则参照各地标准。
2、消费品以旧换新	（1）汽车以旧换新
	（2）家电以旧换新
	（3）电动自行车以旧换新
	（4）家装厨卫以旧换新等

附表2：中央预算内投资重点支持领域

领域大类	细分领域	政策文件
一、市政基础设施	1、城市燃气管道等老化更新改造	1、《城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2022〕910号） 2、《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025 年）》（国办发〔2022〕22号）
	2、保障性安居工程	《城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2022〕910号）
	3、排水设施建设	《排水设施建设中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2021〕698号）
	4、灾后回复重建和综合防灾减灾能力建设	《防灾减灾救灾能力提升（应急救援及安全生产方向）中央预算内投资专项管理办法》的通知(发改投资规〔2024〕1025号)
二、社会事业	1、教育强国推进工程	《教育强国推进工程（公共实训基地建设方向）中央预算内投资专项管理办法》（发改就业规〔2021〕579号）
	2、教育现代化推进工程	《教育现代化推进工程中央预算内投资项目管理办法》（发改社会〔2019〕101号）
	3、优质高效医疗卫生服务体系建设工程	《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设工程实施方案》（发改社会〔2021〕893号）
	4、文化保护传承利用工程	《文化保护传承利用工程实施方案》（发改社会〔2024〕374号）
	5、社会服务设施兜底线工程	《“十四五”时期社会服务设施建设支持工程实施方案》（发改社会〔2023〕294号）
	6、全民健身设施补短板工程	《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》（发改社会〔2021〕555号）
	7、积极应对人口老龄化工程和托育建设	《积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》（发改社会〔2024〕260号）
	8、文化旅游提升工程	《文化旅游提升工程实施方案中央预算内投资管理办法》的通知（发改社会〔2019〕124号）
三、农林水利	1、水安全保障工程	《国家发展改革委水利部关于印发水利领域相关中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2021〕1880号）
	2、国家水网骨干工程	《国家发展改革委水利部关于印发水利领域相关中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2021〕1880号）
	3、农业（高标准农田和东北黑土地保护、现代种业提升、动植物保护能力提升、农业行业基础能力建设等）	《关于印发农业领域相关专项中央预算内投资管理办法的通知》（发改农经规〔2021〕1273号）
	4、粮食等重要农产品仓储设施	《粮食等重要农产品仓储设施中央预算内投资专项管理办法》（发改经贸规〔2023〕1756号）
	5、产粮大县公共服务	产粮大县公共服务能力提升行动方案（发改社会〔2023〕1470号）
	6、农业绿色发展	《关于印发农业领域相关专项中央预算内投资管理办法的通知》（发改农经规〔2021〕1273号）
	7、农村产业融合发展示范园	《农村产业融合发展示范园建设中央预算内投资管理办法》（发改农经规〔2021〕397号）
	8、重点流域水环境综合治理	《重点流域水环境综合治理中央预算内投资专项管理办法》（发改区域规〔2024〕352号）
	9、农村饮水安全巩固提升工程	《关于印发重大水利工程等10个中央预算内涉农投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2019〕2028号）
	10、农村人居环境整治	《关于印发重大水利工程等10个中央预算内涉农投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2019〕2028号）
	11、重大水利工程等农林水气项目前期工作	《重大水利工程等农林水气项目前期工作中央预算内投资专项管理办法》（发改投资规〔2023〕183号）
四、物流等交通基础设施	1、城乡冷链和国家物流枢纽建设	《城乡冷链和国家物流枢纽建设中央预算内投资专项管理办法》（发改经贸规〔2023〕1753号）
	2、铁路项目	《铁路项目中央预算内投资专项管理办法》（发改基础规〔2023〕1761号）
	3、水运项目	《水运中央预算内投资专项管理办法》（发改基础规〔2024〕306号）
五、生态环境保护	4、重点区域生态保护和修复	《国家发展改革委关于印发生态保护和修复领域相关中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2021〕1728号）
	5、生态保护和修复支撑体系	《国家发展改革委关于印发生态保护和修复领域相关中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2021〕1728号）
	6、污水垃圾处理等环境基础设施建设	《污染治理中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2024〕337号）
	7、节能减碳	《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2024〕338号）
	8、资源节约与高效利用	《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2024〕338号）
	9、突出环境污染治理	《污染治理中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2024〕337号）
	10、煤矿安全改造	《煤矿安全改造中央预算内投资专项管理办法》（发改能源规〔2023〕80号）
六、重大区域发展战略建设	1、长江经济带绿色发展	《重大区域发展战略建设（长江经济带绿色发展方向）中央预算内投资专项管理办法》（发改基础规〔2021〕505号）
	2、粤港澳大湾区建设	《粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展中央预算内投资专项管理办法》（发改地区规〔2021〕466号）
	3、长江三角洲区域一体化	《粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展中央预算内投资专项管理办法》（发改地区规〔2021〕466号）
	4、黄河流域生态保护和高质量发展	《国家发展改革委关于印发重大区域发展战略建设（黄河流域生态保护和高质量发展方向）中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改地区规〔2021〕422号）
	5、推进海南全面深化改革开放方向	《国家发展改革委关于印发重大区域发展战略建设（推进海南全面深化改革开放方向）中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改地区规〔2021〕111号）
	6、长江等内河高等级航道建设	《长江等内河高等级航道建设中央预算内投资专项管理办法》（发改基础规〔2021〕294号）
	7、《铁路项目中央预算内投资专项管理办法》	《铁路项目中央预算内投资专项管理办法》（发改基础规〔2023〕1761号）
	8、西部大开发重点项目前期工作	《西部大开发重点项目前期工作专项中央预算内投资管理办法》（发改地区规〔2020〕1133号）
	9、中西部和东北重点地区承接产业转移平台建设	《中西部和东北重点地区承接产业转移平台建设中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改地区规〔2020〕382号）
七、其他	引导社会资本参与盘活国有存量资产	引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》（发改投资规〔2021〕252号）