一、项目谋划和申报要点

按照“资金跟着项目走”原则，地方政府应提前做好超长期特别国债、中央预算内投资等政策研究，适度超前谋划项目，选准投资方向、做实前期工作、落实配套资金，确保项目谋得准、储备足、质量高。

（一）紧跟政策方向，增强项目谋划精准性

做好超长期特别国债和中央预算内投资项目谋划，必须要瞄准国家政策导向和资金投向，并立足于当地经济发展和民生改善需要，精准补短板、强弱项。

1、超长期特别国债支持重点领域

超长期特别国债专项用于支持“两重”“两新”领域，但支持方向、领域、力度会随着政策变化而动态调整。2024年安排超长期特别国债1万亿元，其中，3000亿元支持“两新”政策，7000亿元用于“两重”建设的超长期特别国债资金已经全部下达。“两重”建设重点支持了长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，“三北”工程建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教育提质升级等领域建设。

（1）“两重”建设

“两重”建设指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，“两重”建设的覆盖面广、综合性强、涉及资金规模大，是一项复杂的系统性工程。通过重大战略实施，有助于优化资源配置，提升区域整体发展水平。通过重点领域安全能力建设，可以防范潜在的安全风险隐患，保护国家意义。

“两重”建设将聚焦加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等重点任务，推动实现高质量发展，提升人民生活幸福水平。

在进行“两重”建设项目谋划，需要关注到以下几个方面：一是项目要有利于产业绿色低碳转型，优化产业结构，推广新能源技术，如可再生能源和环保节能项目。二是有利于新兴产业和未来产业发展，符合产业发展规划，如低空经济、人工智能等。三是有利于提升生活水平和健康发展需要，比如现在积极推进的老旧小区改造项目。四是有利于进一步增强国际合作与联系，提升我国在国际上的影响力，比如跨境物流、数字经济等。

（2）“两新”政策

“两新”政策指的是推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。“两新”政策在拉动投资增长、释放民间消费潜力、促进制造业加速发展、民生福祉的提升以及深化绿色转型等方面具有重要意义。

2024年7月25日，国家发改委、财政部发布《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，明确提出安排3000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新和消费品以旧换新，在工业、环境基础设施、交通运输、物流、教育、文旅、医疗等领域设备更新以及回收循环利用的基础上，将支持范围扩大到能源电力、老旧电梯等领域设备更新以及重点行业节能降碳和安全改造，并结合实际动态调整。大规模设备更新的涉及范围主要包括工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等7个领域的设备更新。具体包括工业设备、用能设备、环境基础设施、营运船舶、营运火车、新能源公交车、农业机械、老旧电梯等设备的更新。消费品以旧换新活动则涉及汽车、家电、电动自行车、家装厨卫等消费品的以旧换新、具体措施包括汽车置换更新政策、家电以旧换新补贴等。

超长期特别国债重点支持领域详见附表1。

2、中央预算内投资支持重点领域

中央预算内投资支持重点领域和方向动态更新，国家发改委每年对个别支持领域、重点方向、补助额度会优化调整。2024年以来国家发改委已对城乡冷链和国家物流枢纽建设、粮食等重要农产品仓储设施、铁路、水运、教育、医疗卫生、社会服务、“一老一小”、节能降碳、污染防治、生态保护、农业、防灾减灾救灾能力提升（应急救援及安全生产方向）等领域中央预算内投资专项管理办法进行修订。

中央预算内投资重点支持领域详见附表2。

（二）提升项目成熟度，尽快形成实物工作量

项目申请超长期特别国债资金或中央预算内投资资金，项目成熟度是关键的评价指标之一。

1、明确资金使用方式

不同的资金使用方式，项目在前期手续办理、要素保障及配套资金来源等方面都会有所不同，因此要先合理确定超长期特别国债/中央预算内投资的资金使用方式。根据《政府投资条例》，中央预算内投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。目前，超长期特别国债资金没有出台明确的管理办法，一般参照中央预算内投资资金执行。

2、完善前期手续

根据申报要求，新开工项目要求前期研究论证充分,具备一定的前期工作基础,原则上能够在当年年底前开工建设，以便能够快速形成有效实物工作量；在建项目也要求具备完善的项目手续，能够形成较大实物工作量；已完工或已完成投资额占比较高（比如80%以上）的项目，不建议申报。因此，各地在报保障可行性研究论证深入、充分的基础上，加快项目手续办理，取得土地、规划、环评、规划许可、施工许可等前期手续。

3、重视要素保障

坚持“要素跟着项目走”原则，落实项目要素保障，对项目内容中涉及的规划政策、用地用海、资源能源、财政金融等要素开展可获得性分析，强化项目可落地性。比如项目涉及到集体土地，就要事先对项目涉及土地权属、占地面积、土地利用情况、取得土地方式，土地获取成本以及对集体土地使用权人土地流转意向等进行调查分析，并采取有效措施，保障项目用地。

4、落实配套资金

配套资金是否落实也是项目成熟度衡量指标之一。超长期特别国债和中央预算内投资资金的申请比例是有要求的，比如，《节能减碳中央预算内投资资金管理办法》（发改环资规〔2024〕338号）中规定了各个方向的支持比例，其中，重点行业和重点领域节能降碳支持资金不超过项目总投资的20%，循环经济助力降碳项目支持资金不超过项目总投资的15%，单个项目支持资金原则上不超过1亿元。因此地方政府在项目谋划时一定要充分论证项目资金筹措方案，依法合规落实各渠道建设资金，积极落实配套资金。

要注意的是，为避免重复投入，同一项目原则上不得重复申请不同中央专项资金。因此，同一项目不能同时申请超长期特别国债和中央预算内投资以及其他中央专项资金。

（三）统筹政策工具，放大投融资组合效应

对于同一类型的项目，往往会有多种投融资方式或政策资金支持，比如对于保障性安居工程资金来源包括中央预算内投资、超长期特别国债，政府专项债、保障性安居工程补助资金、银行贷款、社会资本资金等等。因此，要准确把握政策导向和资金投向，灵活运用多种投融资模式及金融政策工具，将符合中央预算内资金、特别国债、地方政府专项债、银行贷款要求的各类项目资金来源进行统筹安排，最大化利用各种资金政策和融资工具。比如对于能够运用多种方式解决资金来源的项目，要做好多手准备，优先申请国债资金、中央预算内资金、奖补资金等不用偿还的中央财政资金。

地方政府要有统筹谋划的思维，做好超长期特别国债和中央预算内投资与其他投融资模式和项目资金来源的组合使用。比如，组合使用“超长期特别国债/中央预算内投资+专项债”，在该组合中，超长期特别国债/中央预算内投资资金一般以资本金注入方式使用。组合使用“超长期特别国债/中央预算内投资+特许经营”，超长期特别国债/中央预算内投资资金可以采取资本金方式注入，也可以通过投资补助方式注入，采取资本金方式注入的，政府指定出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权。

在多种政策工具（投融资工具）组合使用时间，要注意：

一是投资领域的符合性。比如专项债投向云计算、人工智能等新型基础设施，与超长期特别国债支持高水平科技自立自强的投向具有重合性；中央预算内资金支持的城市燃气管道等老化更新改造、保障性安居工程等，与专项债支持投向具有重合性等等。

二是项目申报材料和手续的衔接性。对于超长期特别国债/中央预算内投资申请以资本金方式注入的项目，在申报环节需要提交项目建议书、可行性研究报告和初步设计，并核定初步概算。项目建议书应阐述申请以资本金注入方式使用中央预算内投资的理由和依据，提出政府出资人代表和项目法人的初步建议。可行性研究报告要明确拟申请以资本金注入方式使用中央预算内投资的额度、政府出资人代表及其权利、义务等需要包含项目法人情况、项目资本金比例，出资方及其出资数额等内容。特许经营项目拟申请以资本金注入方式安排超长期特别国债/中央预算内投资的，应当按照相关规定开展可行性论证，并将论证情况纳入可行性研究报告。资本金注入项目完成可行性研究报告审批后，又拟采取政府和社会资本合作方式投资建设的，应当重新编制、报批可行性研究报告。

申请投资补助的项目应当列入三年滚动计划，并通过投资项目在线监管平台完成审批、核准或备案程序（地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告或者初步设计审批），并提交资金申请报告。资金申请报告应明确申请投资补助的主要理由和政策依据。

二、小结

本文以及上一篇文章对于如何运用专项债、国债以及中央预算内投资进行项目谋划进行分析。地方政府在进行项目谋划和申报时，首先要精准分析各项资金支持的重点领域，并围绕自身经济发展水平，统筹好产业、民生和高质量发展等多方面，因地制宜谋划好项目。同时，建立好项目储备库，注重项目成熟度，考虑采用多渠道的资金结构、加快完善前期手续、重视要素保障和落实配套资金，灵活运用各种融资工具，推动项目快速高效落地。

附表1：超长期特别国债重点支持领域

附表2：中央预算内投资重点支持领域