在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），科学擘画了以进一步全面深化改革推进中国式现代化的宏伟蓝图，其提出的“构建高水平社会主义市场经济体制”“健全现代化产业体系”“统筹发展与安全”三大战略框架，标志着我国全面深化改革进入系统推进、重点突破的新阶段。

当前世界百年未有之大变局加速演进，全球产业链价值链格局面临重构，数字技术革命催生新业态新模式，特别是国家提出的构建全国统一大市场、发展新质生产力、加快数字中国建设、加快全面绿色转型、做优增量和盘活存量等一系列重大战略布局，正在重塑城市发展和行业转型的底层逻辑。

当下，“十四五”规划实施进入攻坚冲刺关键期，“十五五”规划前瞻性谋划已全面开启。相较于过往五年规划，“十五五”时期面临的外部环境具有更多机遇与挑战。

作为地方经济建设的排头兵，城投类国企肩负着服务国家战略的时代使命，也面临着转型升级的迫切要求。

因此，在这一背景下，城投类国企需精准把握时代的发展脉搏，深刻理解中国式现代化的内涵本质，抓住用好国家重大政策机遇，以系统性思维提前谋划布局“十五五”战略规划体系。

为此，我们提出城投类国企“十五五”战略规划面临的六大发展趋势，旨在帮助其准确把握政策机遇和市场规律，在服务国家战略中实现自身价值跃升。

以下是六大发展趋势中的前三大趋势：

一、以市场化转型筑牢高质量发展根基——市场化转型是城投公司适应新发展要求的必然选择

中国经济已进入高质量发展阶段，传统的粗放型增长模式难以为继，城投公司需要从主要依赖政府信用和财政支持，承担单纯的基础设施建设和公共服务职能，逐步转向更高质量、更高效率的市场化运营模式，市场化转型是城投公司适应高质量发展的必然选择。“十五五”时期，城投公司的市场化转型必将成为其发展的核心战略方向。

随着地方债务风险监管政策的趋严以及市场化改革的深入推进，城投公司作为地方政府融资平台的传统角色正在发生深刻变化。只有通过加快向市场化、专业化、多元化方向转型，增强核心功能，提升核心竞争力，才能更好地在市场中立足。

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地方债务化解与去平台化改革进入倒计时

城投公司市场化转型的根本在于剥离地方政府融资职能，同时进一步减少对其政府的依赖，增强市场化运作能力，提升自主经营水平。近年来，中央政府对地方政府债务风险的管控力度不断加大，防范化解地方债务风险工作已成为新时期统筹发展和安全的内在要求。

目前，国企改革深化提升行动收官在即，十年化债已进入冲刺阶段，一揽子化债方案有效实施，十万亿新增化债资金将陆续到位，各种货币宽松和财政扶持政策持续发力，去平台化改革进行进入时。届时，地方政府隐债或将清零，严控新增债务将是主基调，“三债统管”或成常态，城投公司也将与地方政府信用脱钩，债务风险逐步缓释，真正实现市场化运作。

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全国统一大市场和公平竞争机制逐步完善

《决定》提出全面深化改革的总目标首条即要求聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

随着市场化改革的深入推进，全国统一大市场的逐步建立，公平竞争审查条例的颁布实施，未来要素市场制度和社会资本投资促进机制将不断完善，越来越多的社会资本和民营企业进入基础设施竞争性领域和公共服务领域，优质的生产要素也在逐步向资源配置效率更高、发展活力更强的市场主体和新兴市场聚集，城投公司面临的市场竞争日益激烈，与此同时，也将推动地方国企混改工作的不断走深走实。

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战略性重组和专业化整合加速推进

2024年底，国务院国资委要求2025年在国企改革方面要切实抓好国有企业经济布局优化和结构调整，并将“加大力度推进战略性重组和专业化整合，推动重点产业提质升级”列入2025年五大重点任务之一。

2024年以来，上市公司并购重组利好政策频出，支持领域更侧重于科技型企业和新质生产力，地方国企通过区域平台重组和收购上市公司等方式参与资本运作的活跃度不断提升。专业化整合和战略性重组正是当下清退“两非”“两资”，盘活存量资产，发展新质生产力的重要工具。

“十五五”时期，国资国企改革将围绕持续推动国有资本布局优化，聚焦主责主业发展实体经济和战略性新兴产业。在持续推动国有资本“三个集中”，更好发挥“三大作用”的过程中，城投公司将通过组织再造、资产重组、股权合作、资本运作等方式，不断优化组织架构和业务布局，提升国有资本配置和运行效率，充分发挥国有资本投资、运营功能，打造市场化产业投资主体，当好长期资本、耐心资本。

04

存量资产盘活和创新投融资步伐加快

随着城市建设由大规模增量建设转向做优增量和盘活存量并重阶段，城投公司将加快迈入向改革要质量、向资产要效益的存量时代。2025年，我国将大力实施城市更新，深化城市建设、运营、治理体制改革，积极探索政府统筹、市场运作、公众参与的可持续实施模式，注重协调区域存量资源，创新多元化城市更新投融资机制，完善市场化投融资模式。

“十五五”时期，我国将围绕优化各类增量资源配置和存量结构调整，加快盘活存量闲置土地和低效用地，鼓励国有企业和民间投资以多种方式盘活存量资产。

城投公司“十五五”战略规划将面临两大核心任务，即存量资产盘活和创新投融资。在存量资产盘活方面，资产证券化和基础设施公募REITs将成为城投公司盘活存量资产的重要工具，城投公司通过资产剥离、重组以及资产证券化进一步提高资产回报率。

此外，在存量资产时代，构建不动产数字化生态体系成为了企业提升资产管理效率、实现资产变现的重要途径。

在创新投融资方面，一是PPP新机制将不断深化和优化；二是“双碳”战略背景下的绿色金融与ESG投资将成为城投公司重要融资方向；三是产投基金投资和股权直接投资成为城投公司拓展多元化业务（尤其是新兴产业）的主要投资方式；四是随着数据资产入表和运营稳步推进，数字化转型进程的加快，城投公司将进一步挖掘数据资产融资潜力，探索数字化融资模式，如科技金融、区块链数字债券、利用大数据信用评级等。

二、以新质生产力引领产业转型升级——新质生产力是国有企业实现高质量发展的动力源泉

新质生产力是中国特色社会主义进入新时代的重要标志，是推动高质量发展的重要引擎。《决定》提出要健全因地制宜发展新质生产力体制机制，推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，催生新产业、新模式、新动能，加强新领域新赛道制度供给，建立未来产业投入增长机制，引导新兴产业健康有序发展。

2024年中央经济工作会议再次强调，必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力；以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系。根据国家的战略部署和政策指导，未来新质生产力的发展将着重覆盖以下三个方面。

01

 新技术新要素加速成长

全要素生产率大幅提升作为新质生产力的核心标志，成为了我国经济实现高质量发展的破局关键。全要素生产率的提升主要依靠技术进步、生产要素创新性配置和规模效应，尤其是通过技术革命性突破、生产要素创新性配置，推动生产效率的提升。

在新技术方面，新质生产力驱动高质量发展的着力点在于依托科技创新，未来将进一步加强基础研究和关键核心技术攻关，引导各类创新主体开展原创性科学技术联合攻关，进一步完善科技成果转化制度保障、激励政策和服务支撑体系，超前布局重大科技项目，深化大数据、人工智能等研发应用，开展“人工智能+”行动；在新要素方面，新质生产力的核心要素是以数据要素为代表的新型生产要素，未来将加快培育新要素市场，探索深化要素的市场化配置改革和市场体制机制创新，适度超前建设数字基础设施，健全国家数据管理体制机制，着力构建数据要素制度体系，积极推动技术、人才和数据等关键要素形成合力，共同推进高质量发展。

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产业链供应链不断优化升级

发展新质生产力就是要摆脱传统生产力束缚，促进产业深度转型升级。

一是利用数字技术、绿色技术对传统产业进行全方位、全链条改造，推动产业技术变革和优化升级，实施制造业技术改造升级工程，培育壮大先进制造业集群，创建国家新型工业化示范区，推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型；二是加快发展现代生产性服务业，促进中小企业专精特新发展，加强标准引领和质量支撑；三是推动新兴产业与传统制造业深度融合，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，促进数字经济和实体经济深度融合，推动新兴技术与绿色低碳产业深度融合。

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新兴产业和未来产业加快培育

从新质生产力的形成与发展来看，未来将进一步加快培育壮大新能源、新材料、高端装备制造等战略性新兴产业，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎，前瞻布局量子信息、生成式人工智能、新型储能等未来产业，创建一批未来产业先导区。实施产业创新工程，完善产业生态，拓展应用场景，加快战略性新兴产业集群发展，建立健全产业集群组织管理和专业化推进机制。鼓励发展创业投资、股权投资，优化产业投资基金功能，更大程度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。

三、以深化改革推动现代化新国企建设——深化国企改革是国有企业做强做优做大的关键所在

《决定》科学擘画了以进一步全面深化改革推进中国式现代化的宏伟蓝图，把深化国资国企改革纳入进一步全面深化改革战略全局，以更高站位、更大力度把国资国企改革向纵深推进。

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在推进中国式现代化的进程中，“十五五”时期，国资国企改革将聚焦进一步提高国有企业的发展活力和内生动力，推进国有经济布局优化和结构调整，通过做强做优做大国有资本，更好发挥国有经济战略支撑作用。

01

国有企业功能定位更加明晰

增强国有企业核心功能，大力推进国企功能性改革，是新时期国资国企改革的新趋势。习近平总书记强调，要进一步明晰不同类型国有企业功能定位，分层分类增强国有经济核心功能，通过深化国资国企改革，切实把提升国有企业战略功能价值放在优先位置，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。

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国有资本布局优化调整步伐加快

完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向，是增强国有企业核心功能的重要途径。“十五五”时期，国家将在更大范围、更深层次、更广领域统筹国有资本，加快推进国有企业战略性重组、专业化整合的前瞻性布局，聚焦“三个集中”推动国有资本布局优化和结构调整，最大程度实现资源优化配置、效率提升和成本控制，提升国有企业核心竞争力和市场影响力，进而增强核心功能。

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国有企业自主创新能力不断提高

强化国有企业科技创新主体地位，增强国有经济创新功能，是增强国有经济核心功能的核心动力。未来国家将大力提高国有企业自主创新能力，特别是原始创新能力，支持国有企业积极融入国家创新体系，促进创新要素向企业集聚，通过打造高能级的研发平台，建立多元化的资金投入机制，完善多样化的中长期激励机制以及建立规范化的容错机制，推进高效率产学研用深度融合，持续营造优质的创新生态。

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国有企业分类考核评价机制不断完善

建立健全现代企业制度，完善国有企业分类考核评价体系，是国有企业履行战略使命的必然要求。

一方面，根据国资国企改革要求和新公司法的规定，中国特色现代国有企业制度主要有两个基本条件，一是“中国特色”，即要坚持党的领导，把党的领导融入公司治理各环节，明确党组织在公司治理中的领导地位；二是“现代国有企业制度”，即要符合市场经济发展的规律，强调董事会在公司治理中的核心地位。

另一方面，《决定》首次提出要建立国有企业履行战略使命评价制度，这是完善国有企业分类考核评价体系的创新制度安排。