摘要：全域土地综合整治是新时期土地制度创新的重要探索，是贯彻落实习近平生态文明思想、树立和践行“山水林田湖草是生命共同体” 理念的重要实践，本文分析城投企业在全域土地综合整治项目实践中存在的问题，并对城投企业参与该类项目提出建议。

一、 引言

自党的十八大以来，以习总书记为核心的党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，出台一系列重大方针政策，推动一系列重大改革举措，取得了阶段性的重大成就。但由于我国人多地少的的矛盾仍然突出，建设用地粗放利用暂未改变，守住耕地红线基础尚不稳固等原因，农业农村仍然是我国现代化建设的薄弱环节。土地综合整治是全面推进乡村振兴的重要引擎，早在2018年，浙江省就提出实施全域土地综合整治与生态修复工程，其工作任务包括编制村土地利用规划、开展农用地综合整治、推进农村低效建设用地整治、统筹推进生态环境整治修复等。因浙江省的全域土地综合整治工作实施后成效明显，2019年自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号，以下简称“194号文”），要求在全国范围内实施全域土地综合整治试点工作，由各个省份进行试点上报。如今四年时间已过，不少地方城投或农投公司在个地方政府的领导下参与过全域土地综合整治项目，在土地整治、土地复耕、生态修复、山林复种等方面都取得了一定成效，但同样也存在着一些问题。党的二十大指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。全域土地综合整治作为推进城乡统筹发展、优化乡村空间布局、促进资源集约利用的重要抓手，在未来一段时间内仍会是各地方全面推进乡村振兴的主要举措。

二、 全域土地综合整治的主要形式

根据自然资源部及全国各省份相关文件的描述概括，全域土地综合整治的主要任务包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护。在此基础之上，自然资源部还发布《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲》，增加了相关产业布局和引入。

（一）农用地整理

即以适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。具体任务包括高标准农田建设、旱改水、坡改梯、耕地质量提升、残次林地和低效园地整理、宜耕未利用地开发等。新增耕地面积原则上不少于整治区域内原有耕地面积的5%。

（二）建设用地整理

即统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。具体任务包括低效用地改造、增减挂钩、工矿废弃地复垦等。

（三）乡村生态保护修复

按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观和农村风貌。具体任务包括山水林田湖草保护修复工程、乡村国土绿化美化、农村人居环境整治以及地质灾害防治等。

（四）乡村历史文化保护

充分挖掘乡村自然和文化资源，保持乡村特有的乡土文化，注重传统农耕文化传承，保护历史文脉。具体任务包括乡村历史文化遗迹保护、乡村文化景观保护与重塑、乡村原有风貌保留以及乡村文化旅游设施建设等。

三、 城投类企业参与全域土地综合整治存在的问题

（一） 土地整治范围集中

山水林田湖草沙系统治理，必须统筹兼顾、整体施策、多措并举。目前城投类企业参与全域土地综合整治主要多为高标准农田建设、矿山、宅基地复垦等，而对于山、林、湖、草等要素的治理与盘活利用却甚少。比如近期热议的盐碱地治理，中央财经委员会第二次会议审议通过《关于推动盐碱地综合利用的指导意见》从高效改良盐碱地、选育耐盐碱植物等方面提出具体举措。再如，林草治理与产业发展，国家林业和草原局关于印发《林草产业发展规划（2021—2025年）》提出到2025年，全国林草产业总产值达9万亿元，比较完备的现代林草产业体系基本形成，产业结构更加优化，并针对经济林、木材加工、种苗花卉、竹、林下经济、生物质能源等重点业态发展提出新的要求。

（二）过度依赖指标收益

全域土地综合整治项目的主要收益为指标交易（增减挂钩与补充耕地指标）、集体经营性建设用地同权入市和产业收益组成。据笔者查阅全国各地区的土地综合整治项目可行性研究报告来看，大多数土地综合整治项目的收益严重依赖城乡建设用地增减挂钩和补充耕地节余指标流转收益，而土地综合整治后的高附加值的产业导入甚少。指标交易确实可带来较为可观的现金流，但指标流转本质上是一种财政转移支付，收益按规定要先进财政，再由财政返还给投资主体作为成本抵补和债务资金还款来源，且流转收益的分配权限一般都是在县级以上政府，如《广东省垦造水田三年行动方案（2021—2023年）》中提出“市县垦造形成的水田指标全部归当地政府调配使用，分配比例由地级以上市政府自行确定，其中县级政府投资的项目，市、县两级分配比例不得高于2:8。省级在省农垦区垦造形成的水田指标由省、市、县三级按照8:1:1的比例分配。以增减挂钩和占补平衡指标为主要收益包装的土地综合整治项目本质上是一种“委托代建”，很容易对城投公司的现金流造成挤压，甚至涉嫌违规增加地方政府隐性债务。另一方面，指标交易价格往往采取政府指导价而非市场竞价，发达地区如江浙指标一亩可达60万以上，欠发地区为20万以下，但项目实际成本相差却不大，导致不同地区项目收益相距甚远。

（三）资金来源单一

全域土地综合整治项目的建设资金需求大且集中，资金来源主要依靠财政投入的单一局面尚未改观。以高标准农田建设为例，《全国高标准农田建设规划 （2021—2030年）》提出，全国高标准农田建设亩均投资一般应达到3000元左右，全国各地补贴额度不一，中央+省级财政补贴多为每亩2000元上下。但根据调研测算，要建设适应农业现代化需求的高标准农田，平原稻麦轮作区新建高标准农田亩均投资为4000—6000元、提升改造高标准农田亩均投资为3500—5000元；平原粳稻区新建高标准农田亩均投资为6500—8000元；平原籼稻区建设高标准农田亩均投资为3200—6400元；丘陵山地籼稻区建设高标准农田亩均投资更是高达8800—15000元。虽然各地都在积极探索多元化筹资机制，但由于严格耕地“非粮化”、“非农化”管控，参与该类项目的城投公司往往很难保证项目收益，反而会增加债务负担。

四、 城投类企业参与全域土地综合整治建议

（一） 强化产业导入，探索长期收益机制

各地政府及城投类企业需要将产业发展作为项目收益平衡的支撑点，尽可能的摆脱以指标收益为导向的土地综合整治。对于参与全域土地综合整治的城投企业来说，应加大农业用地的流转力度，积极与农业龙头企业以及具备规模化现代化种养殖的现代农业企业合作，推广“公司+合作社+村集体+农户”的土地经营模式，以高标准农田建设为抓手，发展“虾稻共作”、“蛙稻共作”，充分实现整治土地的高产增收；对于着力培育设施蔬菜基地，探索高附加值蔬菜轮作，布局预制菜加工项目；针对坡度较高不适宜种粮的丘陵山地，适度发展牛羊规模化养殖，以及猕猴桃、黄桃、蓝莓等高附加值水果规模化种植，探索“牛（羊）—沼—果”生态循环农业模式。另一方面还需推动集体经营性建设用地入市，积极探索农产品加工、电子商务、冷链物流、乡村旅游、康养等新产业新业态，延长产业链，提升价值链，完善利益链。

（二）扩大整治范围，创新项目收益模式

城投类企业可以探索将核证自愿减排量（CCER）相关项目融入全域土地综合整治。我国现阶段碳排放权交易产品为碳配额（CEA）、核证自愿减排量（CCER）。自2017年3月至今，我国CCER相关工作暂停已有将近7年时间，可再生能源、林业碳汇、甲烷综合利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。理论上光伏发电、风力发电、森林林场等能减少二氧化碳排放量的项目，都可依据一定方法论并经国家备案核证机构核准后，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量，从而成为CCER的供给方，我国碳市场不断完善，CCER审批有望在年内重启。城投类企业可以立足地方林业资源，布局以CCER为代表的多种林业碳汇项目，并辅以发展油茶、菌草、家具建材等相关产业。

城投类企业还可以探索盐碱地综合整治，并以此布局耐盐碱作物种植及海鲜养殖大规模盘活盐碱地。我国有约15亿亩盐碱地，其中约5亿亩具有开发利用潜力，如果能唤醒这一沉睡的后备耕地资源，将显著实现耕地资源扩容、提质、增效。早在2017年，中央一号文件就提出推进低洼盐碱地养殖；2023年中央一号文件提出“持续推动由主要治理盐碱地适应作物向更多选育耐盐碱植物适应盐碱地转变，做好盐碱地等耕地后备资源综合开发利用试点。”新疆多个地区通过“人工造海”在寸草不生的盐碱地实现海鲜大丰收。

（三）加强与社会资本合作，破解项目资金难题

阻碍社会资本进入土地综合整治项目的主要问题在于利益分配方式，地方政府除了要统筹各类涉农资金参与的同时还要有更好的政策支持，保障社会资本参与方的投资回报。如出台土地综合整治的相关政策，明确土地综合整治形成的各类指标分配方式，分配要尽可能的向社会资本倾斜，从而引导社会资本通过政府授权+EPC、PPP等多种模式参与。对于城投公司而言，则要进一步拓展融资渠道，如以全域土地综合整治的节余指标、碳汇预期收益权为抵押物撬动政策性银行贷款，发行乡村振兴、碳中和等信用债，为项目实施做足资金保障。