一、“平急两用”项目建设由点向面快速推进

 近日，据人民日报记者 刘志强报道，“平急两用”公共基础设施是集公共卫生、应急医疗和物资保障为一体的重大工程设施，重点在有条件的大城市布局，“平时”可用作旅游、康养、休闲、仓储物流等，“急时”可转换为人员临时安置、物资应急中转场所，满足公共卫生防控救治、临时安置、物资保障等需求。

2023年7月，国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，主要通过大城市在建设改造偏远山区或地区的民宿、旅游酒店、医疗机构、仓储基地等设施时，提前嵌入公共卫生等突发公共事件应急功能，打造一批“平急两用”公共基础设施，进一步完善医疗应急服务体系，补齐临时安置、应急物资保障短板，推动大城市更高质量、更可持续、更为安全地发展。

国家发展改革委社会司有关负责同志告诉记者，“平急两用”设施具体包括4方面建设内容，即打造一批旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大仓基地，完善市政、旅游等配套条件。

目前，“平急两用”公共基础设施建设已经取得一些积极成效。

政策层面，“1+N+X”政策体系基本搭建完成。国家发展改革委会同住房城乡建设部等部门和单位聚焦“建多少、建什么、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套管理”等关键问题，累计出台配套政策20多项，涉及财政资金、金融支持、建设用地、技术指南、配套保障等多个领域。

项目层面，正由“点”上转向“面”上快速推进。目前，全国第一批54个大城市已谋划推进了3000个左右“平急两用”设施建设项目，总投资超过1万亿元。

金融层面，项目贷款正加速衔接落地。国家开发银行等9家银行坚持市场化、法治化原则，创新工作机制，强化政策配套，积极营销对接项目，贷款投放工作取得初步成效。截至目前，共授信审批“平急两用”设施建设项目300多个、额度超过1400亿元。

国家发展改革委社会司有关负责同志表示，下一步将会同有关部门重点做好3方面工作。

一是督促地方充分发挥工作专班作用，建立健全部门联审机制，开展项目综合评估，条件成熟的加快推动建设落地，并谋划储备新的项目，按月调度管理，推动实现“实施一批、储备一批、谋划一批”的良性循环。

二是指导地方因地制宜研究制定“平急两用”设施项目应急转换方案，推动项目“平时”可持续、“急时”能转换。

三是推动地方搭建银、企、政对接平台，定期向银行机构推介项目，共享项目融资信息，加快项目授信投贷。

二、掘金“平急两用”

经济观察报 记者 田国宝报道，自2023年中央经济工作会议将“平急两用”公共基础设施建设列为三大工程以来，北京、湖南、湖北、浙江、辽宁等多个省市已经推出一系列“平急两用”项目清单。

在官方表述中，三大工程将是经济发展新赛道和新的增长极，中泰证券报告测算，21个超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设首批项目的投资总额3990亿元，占21城2022年固定资产投资比重为2.3%，其中杭州最高，占到4.6%，北京、上海和深圳等城市占比超过3%。在三大工程中，“平急两用”投资总额低于城中村改造，高于保障性住房建设。

1. 政策支持

社会资本想要参与“平急两用”项目有两种途径，第一，部分省市陆续推出“平急两用”项目清单，社会资本可以通过政府招商引资参与；第二，存量或新建项目，可以向地方政府申请纳入“平急两用”项目清单。

“平急两用”公共基础设施建设项目一般在立项阶段由地方发改委审核通过，一旦纳入项目清单，可以在专项资金、税收、融资等方面享受相应的优惠政策。

奖补方面，主要包括基础设施建设奖补资金、中央和地方配套“平急两用”相关补助资金等；税收政策，目前多数地方政府按照招商引资政策给予优惠；项目开发建设运营过程中的相关审批费用可以享受一定优惠，多数地方政府会按照最低标准收取相关费用；融资政策，新建“平急两用”基础设施建设项目，或被纳入“平急两用”清单的项目，可以争取金融机构的融资支持。银行的风控主要包括标的物的可偿能力、潜在商业价值及流动性。

2. 投资要素

2023年下半年，部分城市开始推出首批“平急两用”项目清单，当年9月，杭州发布《“平急两用”公共基础设施建设第一批项目清单》，涉及79个项目，总投资额达到411.6亿元，每个项目的投资额均值为5.2亿元。10月，武汉推出23个项目，总投资162.5亿元，投资额均值为7.1亿元；11月，大连启动项目7个，总投资24.4亿元，投资额均值3.5亿元。

中泰证券统计，21个超大特大城市首批“平急两用”公共基础设施建设项目投资清单中，深圳和重庆总投资均超过300亿元，上海、北京、广州、成都、天津和长沙等城市总投资也超过200亿元。

对社会资本而言，如何选择项目、争取哪些政策支持，某种程度是决定一个项目能够实现“平”时商业利益与“急”时社会功能的关键。

一位“平急两用”项目投资人士告诉经济观察报，第一，要看项目辐射的人口规模，无论是文旅休闲类项目，还是其他项目，建设体量需要与辐射的消费群体匹配，项目体量一旦超出人口承载量，不仅大幅增加建安成本，也会对后期运营造成较大压力。

第二，要看项目选址。不同类型的项目，选择策略也不同，比如物流园区项目，需要当地具备一定的产业基础。

具体项目的商业利润测算一般需要分为开发建设阶段和运营阶段，开发建设阶段的利润空间相对较小，需要进一步和地方政府谈判争取。

上述从业人士介绍，在自有资金并不充足的情况下，要么通过项目配套可售物业或异地项目回收投资，但整体毛利率不能低于15%，否则可能导致亏损；要么和地方政府争取足够的政策支持，从金融机构拿到低成本、长期限的融资。

运营阶段的利润更考验企业的运营能力，新建项目投入运营后都有阵痛期，但要保证运营收入可以覆盖运营成本和资金成本，否则不可持续。

上述投资人士介绍，他们投资的第一步就是找当地商务部门谈政策支持条件，并一一落实到投资合作协议中。

3. 如何掘金

由于“平急两用”项目在规划、设计、材料等方面的标准高于一般项目，建设成本会相应提高20%—30%，一旦涉及到地下室等空间建设，成本将更高。

除建安成本外，另一项重要成本是土地出让金。由于土地出让金为地方政府主要收入来源，地方政府一般不愿意过多让利。

除了购买国有土地外，部分文旅项目还涉及农村宅基地租赁成本，从北京部分试点项目来看，一般租赁期为20年，一个典型农村院落整体租金每年在3万元左右，此外，还需要投资改造建设相关成本。

不同类型的项目，开发建设阶段和运营阶段的成本比例不一样，国有土地是一次性投入为主；集体土地则相对灵活，可以按年付，也可以一次性付清20年租金。

收回投资的渠道主要有几个方面，第一个是地方政府政策支持。

第二个是项目去化，如果项目配置可售物业或赠送同城其他区域的住宅用地，通常可以最大限度降低自有资金的占用，上述投资人士透露，部分配置可售物业的项目开发建设阶段的综合毛利率可达到30%以上，个别甚至可以达到40%。

从项目层面来看，不同城市自持和出售比例也不同，核心城市核心区域可以100%自持；一般城市出售一部分、自持一部分，以收回投资设置比例；中小城市则尽可能多去化，减少自持风险。

第三是运营收入，底线是覆盖运营成本和财务成本，阵痛期通过政策支持实现平衡，政策支持结束后，主要依赖自身运营能力。

上述从业人士告诉经济观察报，“平急两用”项目实践时间较短，目前多数项目还未盈利。该人士承认，地方政府在奖补、税收和手续费等方面的政策支持是一个项目生存的核心依据之一，尤其是初期运营的项目，没有政策支持，会极大影响社会资本的积极性。

在他看来，想要实现一个项目的收支平衡，需要从细节入手，一点一滴去挖掘收入，在这一过程中培育和提升自身运营能力。

本文来源：人民日报、经济观察报